魏后凯等：“十四五”时期促进乡村振兴的思路与政策

　　(3)农民收入和生活水平大幅提高。农民收入持续快速增长，农民持续稳定增收的长效机制基本形成，农民生活水平显著提高。农村居民收入增速持续高于城镇居民，城乡居民收入差距大幅缩小。到2025年，城乡居民收入比下降到2.5以下，农村居民家庭恩格尔系数下降到28.5％以下。

　　(4)城乡基本公共服务更加均等化。农村公共服务投入快速增长，城乡统一的公共服务体系和社会保障制度基本形成，城乡基本公共服务均等化推进取得重要进展，城乡融合发展水平显著提升。到“十四五”期末，全国各地基本实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

　　(5)农村基础设施和人居环境全面改善。农村基础设施更加完备，长效管护机制基本形成，农村人居环境显著改善，化肥、农药使用总量和强度大幅度下降，农业面源污染得到有效控制。到2025年，农村无害化卫生厕所普及率达到90％以上，对生活垃圾进行处理的行政村比例达到95％以上。

　　(6)农村基层治理能力显著增强。以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，基层党组织的战斗堡垒作用凸显，现代乡村治理体系基本形成，农村基层治理能力和综合应急能力显著增强，涌现一批各具特色的乡村善治模式。

　　表1 农业农村现代化评价指标体系及2035年目标值设定

　　图1 按基本实现农业农村现代化目标的分省实现程度与推进次序

　　注：评价以2018年为基期，其值越接近1表示实现程度越高，反之亦然。

　　三、“十四五”时期促进乡村振兴的主要政策措施

　　乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。在“十四五”乃至今后较长一段时期内，要在目前基本形成乡村振兴制度框架和政策体系的基础上，全面推进实施乡村振兴战略，既要细化落实现行有效的政策措施，又要根据新情况、新态势进行调整创新，聚焦重点发展领域，制定实施一批新的政策措施，不断完善乡村振兴政策体系。

　　1.强化粮食安全保障政策

　　确保国家粮食安全是中国应该始终坚持的重大国家战略，也是应对百年未有之大变局的一项基础性工作。

(1)深化完善国家粮食安全战略。要改变单纯追求粮食数量的传统安全观，(点击此处阅读下一页)坚持数量与质量并重、确保能力安全，树立综合性的新型粮食安全观，加快推进粮食安全从数量安全向质量和能力安全转变。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，对口粮、谷物、粮食和食物实行分层次的粮食安全战略。“口粮安全”是粮食安全的核心，要确保口粮绝对安全，稻谷、小麦自给率基本达到100％。谷物要确保基本自给，自给率达到联合国粮农组织确定的95％以上。其他粮食品种可以根据情况充分利用国际贸易调剂余缺。同时，要将传统的粮食安全观扩展到食物安全观，在更高层次保障居民食物和营养需求，促进食物消费结构多样化。

　　(2)构建多元化粮食储备体系。在深入实施“藏粮于地”“藏粮于技”的基础上，大力推进实施“藏粮于民”，构建政府主导、企业和农民积极参与的多元化国家粮食储备体系。要深化中央储备粮管理体制改革，科学确定储备规模，强化中央储备粮监督管理，推进中央、地方两级储备协同运作。加强粮食生产、加工、储运中的关键核心技术研发，完善粮食科技推广服务体系，进一步优化国家粮食运输系统，加快粮食现代物流体系建设，全面提升粮食产业链的科技水平，提高粮食跨区运输效率。在此基础上，积极鼓励加工流通企业、新型经营主体、农民开展自主储粮和经营，对于企业、新型主体和农民参与储粮，国家可给予一定的代储补贴。

　　(3)完善粮食主产区利益补偿机制。进一步完善中央对产粮大县的政策性补偿，在基础设施建设、农村公共服务供给、税收减免等方面加大支持力度。同时，强化粮食主销区对产粮大县的发展性补偿，积极引导粮食加工企业到产粮大县投资，增强产粮大县的造血功能。根据粮食主销区粮食调入量，按一定比例从地方财政收入中征缴专项补偿基金，用于粮食主产区的农资补贴、粮食收购价格补贴、粮食保险补贴、粮食收储运输补贴、农业基础设施建设与粮食风险基金建设等。此外，要以生态服务价值为依据，以上级财政的纵向补偿和地方之间的横向补偿为主，率先在粮食主产区开展粮食生态补偿试点工作，按实际种植面积给予补偿。

　　(4)建立健全农产品价格形成机制。要逐步降低小麦和稻谷的最低收购价；全面放开对玉米、大豆、棉花等作物的市场干预，逐步实施“价补分离”政策；改善农产品收购制度，通过市场引导高质量农产品生产。

　　2.创新乡村产业用地政策

　　以总结推广“三块地”改革经验为核心，创新乡村产业用地政策。

　　(1)鼓励有条件的地方出台将农地“三权分置”改革与高标准农田建设、农地流转市场发展充分结合的政策。充分发挥农地“所有权”中的土地平整权，以高标准农田建设资金为主统筹整合财政资金，采取县统筹、镇执行、村配合方式推动高标准农田建设，在更大区域范围释放农田平整连片的规模效应，提升农田平整连片程度，在保障农户承包权的基础上，使家庭农场等农业经营主体便捷获得已平整连片土地的经营权。

　　(2)在新修订的《土地管理法》框架下完善宅基地审批和存量激活政策。以创新宅基地“三权分置”改革为核心，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现途径，落实宅基地集体所有权，保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。在全国开展宅基地在县域范围内流转、抵押的试点，探索空闲宅基地转为建设用地的实践。积极探索建立农户空房自愿退出机制，允许市场主体经营空房，繁荣乡村产业。因地制宜制定农民宅基地自愿有偿退出政策，打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。[5]

　　(3)鼓励各地因地制宜出台乡村产业用地政策。各地根据《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，尽快制定适合本地的实施细则，扫清设施农业用地障碍。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。

　　3.完善乡村人才振兴政策

　　坚持人才资源是第一资源的理念，聚天下英才而用之，做好界才、育才、引才、用才、留才五个方面的工作，完善乡村人才振兴政策。

　　(1)建立健全农业农村人才认定管理政策。在厘清乡村各类人才概念的基础上实现分类管理，出台认定管理制度，研究制定农业农村人才信息统计制度，时刻把握各类人才的数量、结构、发展趋势等。整合各地农业农村人才信息系统，建立全国统一的农业农村人才信息平台。

　　(2)建立农业农村人才培育政策。打造全方位立体式农业农村人才培育体系，培育职业农民，壮大农村基层农技推广人才，实施乡村技能人才培训行动，提升乡村各类技能人才创新创业能力，培育壮大新乡贤队伍，加强农村党组织人才队伍建设，探索基层农技推广人才定向培养。

　　(3)出台优化人才工作环境政策。建设农业农村人才系统激励体系，优化人才服务环境，创造良好乡村人才生态，必须坚持以人为本，着力推动城乡融合发展，促进农民收入持续稳定增长，尽快补齐农村公共服务建设欠账，实现城乡公共服务一体化。

　　4.创新农业支持保护政策

　　未来中国应以确保粮食数量与质量安全、保障国家粮食可持续生产能力为目标，构建新型的农业支持保护政策。

　　(1)调整改进“黄箱”政策，扩大“绿箱”政策使用范围。用足WTO规则下不超过农业总产值的8.5％上限空间，对农业进行补贴。逐步将特定产品的生产补贴改为不与具体品种挂钩的直接补贴。加快建立与当年农业生产脱钩的农业收入直接补贴制度。

　　(2)加强和完善直接补贴措施，提高直接补贴的政策绩效。加大对农业生产支持保护力度，同时坚持“权利与义务一致原则”，实行按粮食产量或播种面积计发补贴的做法，从而改变当前“无论是否种粮都能获得补贴”、按照计税土地面积发放补贴的做法，最终发挥农业补贴的激励效应，提高直接补贴的政策绩效。以让真正从事农业规模经营的主体得到补贴为原则，推动新增直接补贴转向职业农民、家庭农场等真正的农业经营主体。为经营主体参与高标准农田建设、农业基础设施建设创造便利条件。积极探索建立土壤质量保护提升补贴政策。

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