李成贵：中国三农问题政治经济学

　　从农民利益角度看，长期以来，发达国家的农民人数的比重已有很大下降，农业产值在国民生产总值中也只?缀苄〉姆荻睿??┟褡橹?诠?艺?紊?詈途龆ㄅ┮嫡?叻矫嬉恢狈⒒幼啪薮蟮淖饔茫?┟褡橹????霾叽?戳司薮笳?窝沽ΑＳ幸桓龅湫褪吕??苣芩得魑侍狻?965年，戴高乐就是由於缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的（44.6%，对手密特朗为32.7%），因为他拒绝英国加入欧洲市场，这使盼望着扩大自己的出口量的法国农民失望了，并且在共同市场的马拉松式的谈判过程中，掀起了暴力示威活动（阿尔蒙德等，1978）。时隔30年，法国的情况给我们以更深刻的印象。报载，1995年法国总统选举前夕，候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，当地农民却以强烈的抗议迎接他，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。「这样他在4月23日法国大选首轮投票中名落孙山，也就不十分意外了。」9我们似乎可以说，统治者面对农民团体的压力，逆之者要付出高昂的代价，顺之者则会获得好处。农民是政治天平上有份量的砝码。在华盛顿、伦敦、巴黎、东京，情况莫不如此。比如，美国的三大农民团体：农民协会、农民联盟、农场局所代表的农民政治势力，对政府决策显示了强大的影响力。再如，在日本，自本世纪初就开始实行农业保护政策，在长达近百年的时期内，农业政策的保护性质几乎没有甚么改变，其主要农产品特别是大米的价格远远高过了国际市场价格，这使得消费者的利益受到很大损失。究其原因，就在於日本的农民团体具有较强的利益表达能力，在政治市场上处於优势地位。目前日本农业人口不足全国总人口的5％，但控制着全国25％的选票，并且有自己的得力的团体——农协，从而迫使政府决策去顾及农民的要求，对农业保护政策欲罢不能，并使得其在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地。在农业政策的集团竞争中，特别要提到的是，农民的要求并不是孤鸿哀鸣，农民以外的压力集团在政府决策中可能起着更大的作用。比如美国农业中的各种行业协会一般都有自己的院外游说集团（lobby ，也称「第三院」）。说客们频频出入於国会两院，进行疏通、收买或胁迫活动，以影响国会立法和政府决策。

　　因此，在发达国家中，尽管政府援助作为弱质产业的农业，意味着损失一定的效率，但必须如此。否则将会形成强大的政治压力，统治者不可能无视这种要求解决困难产生的压力。其结果是，这些国家普遍实行了农业支持政策，如对农产品给予价格支持，对主要农产品的进口进行限制，出口给予补贴，等等。这里，也可以理解为政府是应农业集团的邀请而对农业实行保护的。美国的情况最为典型。长期以来，美国的农业政策不断进行调整，形成了非常複杂的农业政策体系，但它的中心目标并没有变，即通过农产品计画和价格支持来保障农民的收入。比如2002年5月美国颁?训男屡┮捣ǎ?晕?┏≈鳌柑峁┛煽康氖杖氚踩??刮?饕?勘辏?谂┎?凡固?⒆试幢；ぁ⑴┎?访骋状俳?⑴┮敌糯?⑹称酚??⑴┐宸⒄埂⒖蒲泻图际跬乒恪⒘忠捣⒄埂⒛茉捶⒄埂⒆魑锉Ｏ蘸驮趾?戎?确矫妫?鎏?艘焕孔又С执胧?＞菝拦?┮挡坎馑悖?屡┮捣ǎ?(点击此处阅读下一页)

　　窈笫?辏?002年至2011年）政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。2002－2007年六年间，按1996年农业法，法定农业补贴为666亿美元，2002年农业法在此基础上增加了519亿美元，六年总计达1185亿美元（Paul C.Westcott，C.Edwin Young ，2002）10.

　　相比之下，中国多年来一直实行的是向城市偏斜的财政政策，而且近年来财政资源在城乡之间的分配益加失衡。2000年，中国财政用於农业的支出1298亿元，?撞普?苤С龅谋戎卮笾挛?衷?%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。如果按WTO 协定计算口径，把支援贫困地区发展的财政支出、粮棉油糖价格补贴计算在内，1996年-2000年，中国农业支援总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别?椎蹦昱┮底懿?档?.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%.按照相同的口径，发达国家的支持水准约为30%－50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%－20%.在WTO规则允许的十二种「绿箱」政策措施中，中国使用了六种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。「黄箱」支出在1996年－1998年计算基期内年均297亿元，?着┮底懿?档?.23%，与谈判允许的8.5%（1740亿元）相比，中国「黄箱」政策的支持空间还有1443亿元。1998年以来，中国实行积极的财政政策，增发长期国债，加强了基础设施建设投资。但用於农业（不包括林业、水利）份额很低。1998－2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用於农业基础设施建设的为56亿元，??.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的10%左右（农业部，2002）。

　　在社会发展方面，城乡在获得资源方面更为不平等，农村的落后表现得更为明显11.比如，在农村医疗方面，中国曾经有成功的合作医疗体系，然而当亚洲的一些国家还在效仿中国的合作医疗制度的时候，合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了，解体的后果是婴儿死亡率的上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。陈锡文（2003）指出，因病去世的农民很少死在医院里，而在城里则很少死在家里；农村妇女很少在医院生孩子，而城里人基本上没有在家里生孩子的。很多农民好不容易脱离贫困，解决温饱了。但只要有家里人一病，马上又返回贫困，而且迟迟解脱不了。现在城市的新居一般都要双卫（两个卫生间），而农村的厕所简直肮髒不堪。世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出，中国在191个国家的卫生系统中排名188位元。据卫生部基层卫生和妇幼保健司的有关资料，?鬃苋丝?0%的农村人口只享有20%的卫生资源配置，87%的农民是完全自费医疗。仅就2000年5岁前儿童死亡前治疗情况为例，农村56.6%的孩子是死在家里，而城市91.3%的孩子是死在医院里（张晓山，2003）。

　　在教育方面，城乡教育资源分享方面也存在严重的不平衡，农村义务教育投入主体发生了错位，农村教育附加和教育集资显着加大了农村基础教育的成本和农民负担（李成贵、李人庆，2003；杜育红，2000）。自1985年开始在全国范围内对农民徵收「教育附加费」（徵收基准原则上为农民纯收入的1.5%-2.0%）以来，徵收金额是逐年增加的，1998年达到165亿元，而在1985－1999年的15年间，其总额超过了1100亿元12.现在，教育支出已经成为农民开支中仅次於生活费的第二大项，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在500元左右，初中生则在1000元左右，这对於人均收入只有2000多元的农民家庭而言，无疑是很难承受的。如同电影《凤凰琴》、《一个都不能少》所表现的那样，农村教育条件非常落后，与城市别若天壤。基础教育是一个社会文明存在、延续和进步的基础，然而「义务教育」对於许多农民和农家子女来说，成了难以享受的「奢侈品」，这对於一个民族的未来命运而言，无疑是最大的威胁。

　　诸如此类的事实都说明，中国的城乡反差是巨大的，政策安排整体性地不利於农民，农民处於被持续地歧视之中，而且这种歧视愈来愈严重。中国的改革并没有因工业化中期的到来而做出政策安排上的适应性变化和调整，而是保持和放大了工业化初期特定条件下的政策扭曲，持续向工业和城市偏斜。这种变化是对改革以前经济社会二元格局的「巩固」，而不是「改革」13.正如费正清（1979）所说，改革是一种变化，这种变化导致「现在特权集团的权力受到抑制，而非特权集团的经济和社会地位则相应地得到改善。」亨廷顿（1968）也说，这种变化「意味着社会、经济或政治上的进一步平等，意味着人民对社会和政治生活的更为广泛的参与。向着相反方向的变化，称之为「巩固」则要为恰当」。这种情况使人不由想起哲学家维特根斯坦的一句评论，他曾针对荒谬东西的现实性指出，「可怕的不是历史是怎样的，而是历史是这样的」。那么，三农问题为甚么是这样的呢？

　　按照我们上面的分析思路，答案其实很明确：三农困境原因在於二元结构。在於当改革给人民带来公共选择的可能，即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后，来自不同阶层和集团对对政府决策的影响开始显现出来。过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差，现在转化为在影响政策方面的现实差别。原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件，并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质。在二元结构中，城乡居民对政策安排的约束权数相差十分悬殊，市民的利益表达管道和强度都远胜於农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策，这就使失衡的二元结构不仅难以打破，反而益加倾斜，城乡关系的变化愈来愈不利於农民。

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