董筱丹 温铁军：宏观经济波动与农村治理危机

　　为了应对危机，1980年实行"关停并转"后中国经济事实上进入了萧条阶段。尽管这只是建国30年来宏观经济波动中的一次（见图1），但由于政府不可能再延用以往动员城市待、就业青年"上山下乡"的做法让"三农"承接这次国家对外开放加快工业化造成的社会矛盾，同时还要兼顾第二、三批回城大龄知青的就业问题⑨，因此遇到的挑战空前严峻。值得今人加深理解的一个重要规律现象是：当制度成本不能转嫁时，矛盾在城市集中爆发——1979年起社会犯罪率以每10万人10起以上的速度递增，1981年社会犯罪率达到89.4件/10万人，趋近新中国成立初期1950年的数值（93.02件/10万人），并且是1951年经济恢复以来的最高峰⑩。

　　2.应对城市经济危机的"甩包袱"政策及对农村的直接影响

　　为了恢复经济、促进就业[11]，1980年，负责中央经济工作的领导同志提出："工业、农业都要甩掉一些包袱……甘肃、内蒙古、贵州、云南等省，中央调给他们粮食很多，是国家很大的负担。可不可以考虑，……地广人稀、经济落后、生活穷困的地区，索性实行包产到户之类的办法。让他们自己多想办法，减少国家的负担"[12].

此处，借鉴制度学派的理论可知，(点击此处阅读下一页)包产到户作为一种制度安排，是急于摆脱财政危机的政府在农业相对于城市工业而言日益显得"不经济"[13]的条件下，通过向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权上的让步，甩出农村集体管理和农民福利保障的一项制度交易。而从那时的农村政策当事人对中央文件的词语统计中可知：1982年起政府连续发出的5个"一号文件"共有三十几个"允许允许又允许"和"可以可以也可以"；表达出前所未有的让步政策。

　　但由于传统体制和意识形态的约束，各地仍然不能短期就形成全国一风吹地甩掉财政包袱的局面，某些机械化作业面积较大的省和地区（如黑龙江和山东的烟台地区）的地方领导干部甚至拒不执行大包干政策。这使得1984年由中央直接出面在全国以政治形式彻底推进大包干[14].随之，农村财产关系全面调整，使农村利益主体由过去的约70万个生产大队480万个生产队变成了2亿多个农户，对农业增长起到重要作用。

　　3.改革之后的农村第一轮治理危机

　　任何事物都有两面性：分散小农经济内含的经济活动复杂性与多样性与过去不可同日而语，加之政策推进力度大、转变快，许多具体问题在国家政策上并没有给出明确指示，农村矛盾生长点大量产生。同期，原先的公社和大队、生产队干部赖以发挥职能的组织制度基础不复存在（见专栏1），因自身利益受损或权力丧失而消极抵抗，也导致农村社会矛盾和财产损失大量增加，甚至发生冲突。

　　专栏1.大包干以来的第一轮治理危机：农村组织系统的变迁与服务体系的失灵

　　农村改革以后，农民家庭经营主体地位确立的过程同时也是生产队瓦解的过程。在大多数地区，生产队多半已经名存实亡，基本不起作用。据不完全统计，安徽353340个村民小组（原生产队）中，目前还有"统"职能的只有22000个，占6.2%……由于生产队是人民公社制度的基础，所以上述事实便成为农村组织系统微观构造解体的根本标志。随着包干到户的推行和农产品收购政策的改革，以部门为依托的计划管理体制在工作对象、工作方式、工作环境上遇到了很大的变化，部门结构满足不了变化了的新需要，从而发生了解体现象。如植保部门，原来中央设植保局，省设植保处，地区设植保科，县设植保股、公社设植保站、大队设植保员，形成一套体系；农村变革后，这套体系基本瘫痪了，估计有一半以上的县植保股已解散或名存实亡，有三分之二以上的村撤消了植保员。又如畜牧兽医部门，全国共有省、地、县、乡四级畜牧兽医站56000个、人数40万，其中乡站5.3万个、人数30万。三中全会后全国有三分之一的乡站瓦解，有牌子没有人员，畜牧兽医系统半瘫痪状态。随着农村改革的深入和农村经济发展的进步，农户对各个经济技术部门的要求越来越高。目前农民抱怨最多、呼声最强烈的问题，如"水老虎"、"电老虎"、"乱摊乱派"、"单边合同"、"买难卖难"等等，几乎都与部门的工作直接相关。

　　资料来源：周其仁等：《改革面临制度创新》，三联书店出版社，1988年。

　　最早提及的农村资源纠纷是在1986年的最高人民法院工作报告中，从侧面反映了20世纪80年代中期农村民事纠纷大量增加；1985年，全国各级人民法院共受理一审民事案件84.6万多件，比上年略有增加。由于生产关系的某些调整和财产关系的某些变化，争土地、山林、水利等生产资料的纠纷，比上年上升了12.7%.1986年，全国各级人民法院受理民事案件98.9万多件，比上年增加16.9%；财产权益纠纷，特别是债务、赔偿、房屋纠纷以及土地、山林、水利纠纷案件则成倍地或大幅度地上升，已占民事案件总数的50%以上。1988~1992年，全国法院共审结土地、山林、水利纠纷等案件166234件，这些案件多发生在农村[15].

　　由此可以认为，家庭承包制导致农村财产关系变化与治理结构的互动演变成了农村改革以来的第一轮治理危机。

　　4.农村第一步行政管理体制改革及"放权让利"的制度安排

　　出于应对农村基层干部对大包干消极反抗或"行政不作为"的状态的需要，1984~1986年全国完成了"撤社建乡，撤队建村"的第一步农村行政管理体制改革，逐渐填补了大包干后农村的治理空白[16].

　　在赤字财政的压力下施行的农村"政治改革"，其客观后果却是史无前例地构建了中国历史上人员数量最庞大的农村基层政府。而且，与之最不对应的是国家没有相应安排必要的财政资源——1986年财政部下发《乡（镇）财政管理试行办法》，虽然名义上将乡镇财政预决算正式纳为国家统一管理，但却要求乡镇政府自行"统筹".这也可以看作政府通过向农村基层政府下放收费权，甩出维持基层政权运行的财政负担的一项制度交易。

　　这种在30年改革中经常产生于上下博弈的"放权让利"的制度安排，在中国的积极作用另当别论[17]；对于农村治理的实际影响是，这不仅让乡级政府和事业单位从此按照城市体制吃上"皇粮"，连本来应该归于自治体制的村级干部，也成了享受由上级决定的"补贴工资"的"准财政供养人口".不过，当时新组建的乡镇政府和村级组织的自我膨胀尚未开始，又正值农村经济发展的黄金时期，尚可承担其运行成本。但其后的事实表明，正是这一制度安排，成为农民负担加重的滥觞。

　　此时，城镇居民农产品购买力降低，大部分农产品收入弹性都小于1，有的甚至为负值，农产品市场出现整体性供大于求，主要农产品生产效益出现大包干以来的首次下降，导致农民现金收入连续3年增长速度下降。

　　3.农村治理危机发生与化解

　　虽然农民现金收入增长速度连续3年下降，但在经济高增长时已经膨胀起来的农村基层政权为维持运行而对现金的需求却是刚性的，成本过高的农村治理体系再一次表现出了与剩余过少的小农经济基础之间的对立性质，并且很快就演变为尖锐对立——乡级财政要解决规模增加了的人员的基本开支，只能依靠"加强征收"（这既是指对小农经济剩余索取的相对程度增加，也意味着征收手段的加强甚至非正常化），农村干群关系逐渐恶化。20世纪90年代初出现了村民暴力反抗税费征收的事件，标志着大包干以来的第二轮乡村治理危机爆发[19].

　　1992年邓小平南巡讲话之后，中国经济开始了由产业型经济向资本型经济的重大转化，导致经济复苏并随即转入高涨。在其带动下，农民进城务工增多，劳务性收入增加；同期城市农产品需求高速增长，很多地方出现"粮荒".为保证粮食供给，1994~1996年政府实行了"省长米袋子"、"市长菜篮子"等含有增加财政支农资金的工程，并连续两次大幅度提高粮食收购价格，累计提高幅度达到105%，农业的经营收入也持续增长[20].随着农村经济外部环境的好转，乡村干群矛盾有所缓和；于是，农村的第二次治理危机随之缓和了下来。

　　（三）20世纪90年代末的宏观经济波动及农村第三次治理危机

　　20世纪90年代末以通货紧缩为标志的经济萧条，是宏观调控"软着陆"于1997年获得成功，以及同年发生的东亚金融危机双重作用的结果。

　　虽然1994年政府就提出宏观调控，但直到1996年采取经济与行政干预双管齐下，才遏制了1993年以来以期货、股票、房地产等3大资本市场拉动的宏观经济"过热"，并于1997年宣布成功实现"软着陆"，当年GDP 增长速度比1993年回落了将近5个百分点。任何人始料未及的是，同年东亚爆发了金融危机，国际市场需求突然萎缩，1998年出口对GDP 增长的贡献由过去约3个多百分点降到只有1个百分点（见图2）。

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