徐勇：民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索

　　正是在基层民主的导向下，村民自治成为广大农民直接行使民主权利的伟大创造。它开创了一条在十多亿人口的大国里通过基层群众自治实现人民直接管理公共事务的民主道路。这一道路不仅在中国历史上没有过，就是在世界历史上也具有独特的价值。从政治发展看，“在处于现代化之中的社会，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治”，并赋予其政治主体地位和民主权利。亿万农民作为政治主体，通过村民自治制度参与基层政治过程，从而大大改变了长期以来农民只能作为被动的政治客体的格局。同时，村民自治的伟大实践，为执政党如何运用民主与法治的方式治理国家提供了丰富的经验。中国历史上缺乏民主与法治的传统，只有通过不断的实践才能积累经验。在一党长期执政条件下如何实践民主与法治，是世界历史上从未有过的。如果能够把这一问题解决好，可以说是政治领域的一大奇迹!

二、治理：村民自治的深化探索

　　将村民自治纳入到基层民主的框架内，以广大农民享受到村民自治权利为导向，使得中国的乡村治理提升到一个崭新的层次，进入到现代政治的通道。这是历史上前所未有的。而愈是伟大的创造，制度导向度愈高，面临的挑战和困境愈多。积极推动村民自治的彭真对此早有预见。在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时，他特别强调：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是作一个决定，国家发一个号令，就能短期都能搞好的。”

村民自治虽然发生于乡村田野，其命运和走向却与国家建设密切相关。20世纪中国的重要使命是国家政权建设，即从历史上的“皇权不下县”走向政权管理延续到基层，同时集中资源推动国家经济发展。这一历史背景决定了村民自治不是历史上的国家缺位条件下的乡村民众的自我治理，而是要背负着国家使命。正因为如此，村民自治出生不久，便面临着人民公社时期基层行政管理的接续问题。作为村民自治载体的村民委员会承担了大量的行政任务，仅仅是法定的工作就达上百项。与此同时，村委会还要完成诸如计划生育、土地征用等号称“天下第一难”的事务。村民委员会承担大量行政工作，导致人们理所当然地将村委会视之为“行政村”，村民自治因此被悬空。行政化体现国家统一意志，意味着规范化、一致性。而这种规范化的村民自治往往会与多样性的乡村实际相脱离，作为自治主体的村民意志被忽视。与此同时，村民自治大规模推进正值我国“三农问题”十分严峻的时期。工业化和城市化加速，农村精英人口大量外流。在这样一种内外压力下，作为群众自治组织的村民委员会迅速行政化并不堪重负。正如彭真预见的村民自治存在的危险之一是：“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”村民自治制度尽管赋予了村民一定的民主权利，但诸如农民负担、计划生育、农民外流等问题，并不是村民自治所能够解决的，且大大制约了村民自治的实际成效。这是因为，村民自治毕竟是整个国家治理的基层部分，并为国家所主导。正是在完成各种各样的政府任务的导向下，(点击此处阅读下一页)村民委员会这一群众自治组织不知不觉地走向行政化，村民难以通过村民委员会这一组织平台开展自治活动。

　　为了解决日益严峻的“三农问题”，进入21世纪以后，中央提出了新农村建设战略，强调多予少取，一举取消了长达1000多年的农业税，并出台了各种惠农政策。这一举措大大缓解了日益严峻的“三农问题”，不仅为农民减负，也为村民自治减负。与此同时，新农村建设为村民自治的活跃提供了契机。新农村建设面临大量农村事务需要有效治理。一些地方习惯于运用自上而下的政府力量进行治理。而另一些地方则在政府主导下积极探索农民参与治理公共事务的形式。其突出特点是“重心下移”，将村民自治的重心下沉到村民小组或者自然村，即便于村民自治的层面。为了寻找最合适的村民自治单元，一些地方还提出了“利益相关、地域相近、规模适度、文化相同、便于自治”等标准，并在新农村建设中发挥了积极作用。正是在此背景下，2014年和2015年的两个中央1号文件都提出了要探索不同情况下村民自治的有效实现形式。

　　党的十八大以后，中央提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标，治理成为国家的重要导向。在这一背景下，民主导向的村民自治进程受到实践的检验和反思。1998年以来，村民自治在民主制度建设方面取得了突出成效，但是也暴露出一些问题。突出的是民主选举中存在贿选和派系竞争等问题，民主自治的形式过于单一，并因为过分强调民主形式而忽视了有效治理，导致村民参与热情降低等。与此同时，从国际经验上看，西方式民主演化至今，在相当程度上陷入形式主义，过分追求民主形式，而忽视民主内容，甚至造成互相对立和撕裂，效率低下，以致人们对民主的价值产生怀疑。如习近平总书记提出的：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际无权的现象。”中国近些年注意到这一倾向，成功地将治理的理念引入政治生活，注重通过治理让民众有更多的获得感。

　　正是在以上背景下，村民自治进入到一个新的通道，这就是有效治理。2006年提出新农村建设的20字方针中包括“管理民主”，2017年提出的乡村振兴20字方针中将“管理民主”替换为“治理有效”。治理有效显然是比村民自治和基层民主的内容更为丰富的范畴，它包括国家治理乡村的大政方针、中国共产党基层组织的有效领导、地方和基层人民政府的有效管理，以及广大村民的有效参与等，特别强调解决问题，促进农村发展。只有在各方面力量的共同努力下，乡村振兴才有可能。显然，有效治理比基层民主的范围更为广阔。

　　当然，村民自治进入到有效治理的通道，并不意味着民主与治理是对立的，更不是只要治理不要民主。从广义说，民主意味着国家治理以人民为中心。无论是中央，还是基层党组织和政府，其治理基本依据都是为了实现最广大人民的根本利益。如果离开了民主谈治理，治理有效就无法体现人民群众的利益要求。从狭义上看，治理不仅是领导者的行为，更包括广大民众的直接参与。乡村振兴的主体最终是广大人民群众，没有基层民主保障村民群众的制度化参与，乡村振兴便难以实现。从这一意义说，邓小平在农村改革之初，将调动积极性视为最大民主的提法仍然具有十分重要的意义。

　　由基层民主到有效治理，村民自治步步深入。一是内容更为丰富。中国的村民自治产生于农村经济体制改革，特别是所有权与承包权的分离。村民自治作为一种治理方式，一直与产权改革相伴随。近年来，中国农村的产权改革进一步深化，实行所有权、承包权和经营权三权分置。土地如何流转、集体产权如何量化具体化，都关系着广大农民的切身利益。村民自治则为解决这些问题提供了基本的组织制度基础。土地流转、集体产权改革等重大事务的决策过程中，如果没有广大群众通过村民自治平台参与其中，不能使群众自己的事情自己办，不知会发生多少群体性事件。

　　二是形式更为多样。中国地域辽阔，各地发展不平衡。村民自治产生起初，注重地方性差异，如《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》明确规定：“村民委员会根据村民居住状况，人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”但由于村民委员会的行政化，导致村民自治形式单一化，并聚焦于村委会的选举。随着国家宏观环境的变化，村委会的行政化压力有所减轻，村民自治形式日趋多样化。村民自治从重“选人”到重“议事”，大家的事情大家议，大家的事情大家办。各种协商议事监事的自治形式日益丰富，且在新农村建设和乡村振兴中发挥着重要作用。如广东云浮市在乡镇、村、村民小组建立三级理事会，特别是以组（自然村）为单位的理事会，开发农村内在资源，兴办农村公益事业。湖北省秭归县在建设“幸福村落”活动中，以利益相关和地域相近为标准，将建制村以下的村落作为自治单位，发挥村民内在的主动力量，实现自我发展。

　　村民自治作为一种以农民为主体的治理方式，总是与农村的发展状况相联系。随着工业化、城市化的深入推进，村民自治会不断面临新的挑战，如农业老龄化和乡村空心化。没有优质的村民，就难有优质的村民自治。同时，农业和农村的变化，也为村民自治的转化提供了新的进路。从先行探索的一些地方的经验看，地方和基层政府将主要承担公共管理和公共服务职能，村民委员会的行政功能愈益弱化，将向自治性回归，主要是自我处理本村内部事务。同时，对“村民”的定义日益具有动态性，村民自治的运行也日益具有开放性。

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