张英洪：维护和发展农民财产权利的思考和建议

　　如果跳出现有政策制度框架，我们还能够打开更加广阔的改革发展思路。解放思想天地宽，保护产权日月长。我们应当立足于实现中华民族伟大复兴、着眼于国家持续繁荣和人们自由幸福的战略目标，重新认识土地所有制的价值。古今中外，向来是得民心者得天下，而不是得所有制者得天下。所有制从来就只是国家实现治理目标的手段而不是长治久安的保障。应当突破苏联模式对土地所有制的观念束缚，实行土地所有制多元化，建立公有制为主体、其他所有制为补充的土地制度。我们要纠正一个习以为常的错误观念，就是误以为世界上实行土地私有制的国家都是百分之百的私有制，其实实行所谓土地私有制的国家也有大量的公有土地。世界上根本不存在纯而又纯的土地私有制国家，而是普遍实行土地的多元所有制。要取消城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有的规定，在宪法中统一规定土地属于全民所有。这种全民所有是指国家主权意义上的全民所有。在此基础上，在土地法中明确以国有所有权为主体、基层社区所有权以及法人所有权、农户所有权为补充的土地所有权制度体系。此外，在现行土地集体所有制条件下，农民集体是集体所有制的所有者，集体经济组织或村民委员会只是集体所有制所有权的代表，而不是集体所有权的拥有者和垄断者，作为集体经济组织成员的农民才享有全部集体土地的所有权。无论从集体所有制的形成历史还是现实占有状况来看，都应当将农民的承包土地和宅基地视为民法意义上的准所有权予以保护。

二是关于改革征地制度。按照现有政策制度框架和改革试点方向，改革征地制度的重点内容有：第一，明确公共利益的范围。根据宪法，国家因公共利益的需要可以征收或征用集体土并给予补偿。但国家立法至今没有明确公共利益的范围，在实际工作中，不管是国家公共利益的需要还是非公共利益的需要，政府一律启动征地权强制征收集体土地。这是贯彻落实宪法不到位不尽责的重要表现，是国家立法缺位的重要体现。要加快有关征地制度的立法工作，(点击此处阅读下一页)明确公共利益的范围。只有国家公共利益的需要，政府才能启动征地权并给予公正合理补偿。对于非公共利益需要使用集体土地的，只能实行土地租赁或土地入股等形式。第二，对合法征用集体土地的给予公正补偿。现行《土地管理法》规定按被征土地原用途补偿给被征地的农民，补偿标准明显偏低。地方政府通过低价征地、高价拍卖，从而获取巨额土地出让收入，实质上是以政府强制力为后盾从农村集体和农民手中攫取巨额的土地财产权益。这种由政府垄断经营土地的现象和制度安排亟需改变。政府应当放弃经营土地的商人角色，回归公共利益的代表角色上来。对依法征收或征用农民土地的，必须给予公正合理的补偿。同时，要合理确定政府、集体、农民在土地增值收益中的分配比例，保障农民应当享有的土地补偿费用。在征地补偿中，应当明确区分对土地所有权的补偿和对承包经营权的补偿，区分对宅基地的补偿等等。凡是征用农民承包地和宅基地的，农民应当享有90%以上比例的土地补偿费。第三，允许和规范集体经营性建设用地平等入市，赋予农村集体土地发展权。国家已经在开展这方面的试点工作。应当明确，除了国家依法征收农民集体土地外，农村集体可以在符合规划和用途管制的前提下，自主开发利用集体土地。除了公共需要征地外，其他非公共利益需要集体土地的，一律按照市场契约原则实行土地租赁或土地入股。国家应当建立健全土地税制，依法从土地交易中获取税收。第四，对于非法强征农民土地、强拆老百姓住宅的行为，应当依据刑法，追究强征强拆者侵犯集体和公民财产权利罪。不但要追究个人侵犯财产权利罪，还要追究单位侵犯财产权利罪。

　　如果跳出现有政策制度框架，可以对现行的征地思想观念和政策制度安排作出重大调整与改变。第一，取消城市的土地属于国家所有、农村和城市郊区的土地属于集体所有的规定。这是因为，城市与农村的边界是动态变化的，而法律的规定则是静态的。静态的规定根本不适合城市化发展的动态变化。事实上，在农村也有国有土地，在城市，也存在集体土地。在国家主权上，规定国家的全部土地属于全民所有；在民法上，则明确土地的各种所有权主体或占有权主体。农村的集体土地可以建设城镇，城镇的国有土地也可以发展农业或三产融合产业。在城市化进程中，土地的所有权可以保持不变。就像农村中的国有农场等国有土地没有必要变性为集体土地一样，城市化发展需要集体土地的也可以不征地，没有必要改变城市规划区和建成区内的集体土地所有权。第二，取消土地征收的规定。土地征收涉及土地所有权的改变，即由集体土地转变为国有土地；土地征用只涉及土地使用权的改变。事实上，土地征收也只存在集体土地转变为国有土地这唯一一种情况。土地集体所有制和土地国有制都是公有制，没有必要将一种公有制转变为另一种公有制。习近平总书记以及中央有关政策文件明确强调，不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。现行的征地模式，就是将农村的集体土地征收后改变为国有土地，这实质上不仅是将农村土地集体所有制改垮了，而且是将农村土地集体所有制改没了，这与坚持集体所有制的宪法原则和政治原则相冲突，因而必须从根本上改变这种吞噬农村土地集体所有制的征地模式。凡是因公共利益需要集体土地的，只能实行征用，即不改变土地的集体所有制，土地的集体所有权并没有消失，而只是集体土地的占有权和使用权的依法转移。征用集体土地，应当明确征用期，包括长期征用和限期征用，并给予公正合理的征用补偿。非公共利益需要集体土地的，应由现行的征收或征用土地改为租赁土地。农村集体经济组织发展产业需要可以依法出租土地或以土地入股的方式参与开发建设。要从根本上改变政府通过低价征收征用农民土地然后高价拍卖土地从而获取巨额土地出让收入的做法，政府应当从建立健全土地税制中获取合法收入。

　　（三）强化现代产权保护，把严格依法惩治一些地方领导干部侵犯财产权利的行为作为关键举措

　　2016年11月27日，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计政策，文件对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了部署，这对于加强产权保护具有积极意义。但是该《意见》主要侧重于对民营企业的产权保护，而对农村集体财产以及农民财产权利的保护显得不够，现实中侵害农村集体和农民财产权利的现象比较普遍和严重，特别是城市化进程一些地方政府领导干部以统筹城乡发展之名掀起的强征强拆、撤村并居等运动，以及一些地方政府领导干部以改革之名推行的暴力平坟、野蛮砸棺等滥用权力行为，严重侵害了农民财产权利。一些地方政府领导干部热衷于以侵害老百姓财产权利以及人身权利为手段推行当地的所谓经济发展，完全背离以人民为中心的发展思想，是对国家长治久安与社会和谐稳定的严重破坏。公权力的滥用是最大的不稳定因素。以侵害老百姓财产权利为手段谋求当地经济发展的地方政府发展模式，严重侵蚀了国家有效治理的根基，必须下决心予以制止和根除。

　　一是要像强力反对腐败一样强力反对侵权。一些地方发生的非法暴力强征强拆等现象，实质上是严重侵犯农民财产权利的违法犯罪行为，不符合为人民服务的根本宗旨，违背了执政为民的根本要求，与全面依法治国相背离，应当严格追求侵权者的法律责任。要像推进全面从严治党一样推进全面依法治国，以党建引领法治，以党建促进法治，以党建保障法治。要借鉴强力反腐败的有效方式开展强力反侵权行动，依法打击一些地方政府公然以侵害老百姓财产权利的方式谋求当地所谓经济发展的歪风邪气和旁门左道，坚决遏制和平建设年代一些地方政府大规模侵害农民财产权利的不正常现象，还老百姓一个安宁的生产生活环境，夯实国家长治久安的人心基础。

　　二是修改《刑法》，进一步健全完善侵犯财产的罪名。根据城市化中的普遍性问题以及一些地方政府以改革之名恣意滥用权力的现象，应通过修改《刑法》，进一步完善充实侵犯财产权的罪名，强化财产权的保护力度。可以单独设立强征土地罪、强拆住宅罪、破坏坟墓罪、毁坏棺材罪等侵犯财产的罪名。为加强《刑法》的实施提供有法可依的法律保障。

　　三是加大《刑法》的实施力度，依法追究侵犯财产权利的犯罪行为。对侵害农民财产权利的地方政府及领导干部，既要依据《中国共产党纪律处分条例》给予党纪处分，也要依据《刑法》追究其侵犯公民财产的罪行；既要追究侵犯农民财产权利的领导干部个人的刑事责任，也要追究地方政府及其相关部门的单位犯罪责任。通过及时公开惩治一些地方政府领导干部侵犯农民财产权利行为的典型案例，达到以个案的公正处理推动地方政府依法行政的不断深入和全社会的法治进步。

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