张晓山：解决“三农”问题的行动纲领

　　四、健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

　　1982年颁布的《宪法》明确了村民委员会是群众性自治组织的法律地位。1988年6月1日起正式实施的《村民委员会组织法（试行）》对村委会组织和村民自治作出了具体规定，村民自治工作在全国普遍展开。1998年10月，党的十五届三中全会提出要全面推进村民自治，将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日，正式颁布了修订后的《村民委员会组织法》，为全面推进村民自治提供了法律保障。

　　中国的乡镇和村落中生活着6亿多农民群众。他们繁衍生息在怎样的治理体系中，这关系到农村社会的繁荣和稳定，也关系到中国共产党在农村的执政基础。改革开放以来，乡村治理机制在改革中不断完善，党的十九大报告明确提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为乡村治理体系的改革与完善指明了方向。

　　村民自治要有规章制度为保障。无规矩不成方圆，制定村规民约，是对传统农耕社会制度遗产的扬弃和继承，是成本最低、效率最高的乡村基层制度安排。村民自治也要有组织为保障。要大力发育多元化的农村基层社会自治组织，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。无论是村规民约的制定，还是村委会及各类村民自治组织开展的活动，都要遵循相关法律法规。《民法总则》第一百零一条规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动”。这就为村委会开展活动提供了法律保障。

　　任何制度不可能没有缺陷和漏洞。要防止乡村基层一些人或群体在制度变迁中利用制度的漏洞谋一己私利或寻求部门利益，就必须夯实乡村治理的道德基础。党的十六大报告提出：“依法治国和以德治国相辅相成。要建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系”。十八届四中全会进而提出：“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用”。有的农村基层在实践探索中提出：德治是基础，法治是保障，自治是目标。抓德治这个基础要把党建摆在首位。抓住了基层党员领导干部这个关键少数，就抓住了问题的根本。党的十九大强调，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”乡村治理体系的基层领导人只有站在道德的高地上，具有坚定的理想信念，自觉地执行各项改革举措，乡村治理体系的改革与完善才会有坚实的底蕴。

　　（作者系中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长、研究员）

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