曾盛聪：乡村振兴战略中的农地存续治理——一个政府职能的分析框架

　　表2  2006—2015城镇、农业固定资产投资额关系对比(略)

　　（四）地方护地内驱力弱化

　　地方政府护地的内生驱动力弱化，是地方政府公共性职能弱化的直接表现，也是农地存续治理陷入困境的最直接影响因素。农地作为生产资料有着区别于其他固定资产的特性。首先，农地具有不可移动的特性，这意味着在考虑信息获得成本的情况下，农地的物理距离与政府收集到信息的准确度呈反比；其次，农地产能具有不稳定性，生产周期长，受天时地利影响较大；最后，农地在物理空间上是可割裂的，农地使用的细碎化，直接影响农业生产的规模效应，也使政府开展农地治理成本增加。

　　在这些特殊属性的影响下，一方面，地方政府虽有维持农地存续的政治性需要甚至面临政治考核压力，但在财税制度改革之后，地方政府已经逐渐成了区域发展的理性主体，当保护农地需要付出较大的代价时，地方政府出于自利考量，其保护农地的意愿容易屈从其经济目的，这也是“晋升锦标赛”博弈机制的负面结果。另一方面，农户对农地保护的愿望则有更明显的功利性，农民保护农地的行为更多是出于资源利用与利益获取考量，而不是基于资源存续的战略需要，倘若地方政府开具的征地补偿能够令其满意，农民自然不会阻挠农地的非农化行为。地方政府自身利益的考量与保护农地意识的分离，使得地方政府农地存续治理中并不总是扮演保护者的角色。在农地保护问题上，中央政府、地方政府和承包农民之间有着复杂的利益纠葛与博弈。

　　五、结论与建议：回归政府履职的约束机制

　　第一，乡村振兴战略从政府职能的意义上厘清了各级政府尤其是地方政府对于农地存续“治理有效”的基本职责与职能要求，匡正了农地存续治理中政府与市场的边界。

　　党的十九大提出的乡村振兴战略是我党在深刻认识我国农村建设与发展的规律与趋势基础上提出的战略布局。乡村振兴作为一种战略目标的确立，使我们重新认识乡村、村镇在农业农村现代化中的特殊重要性，反映出我国仅仅走城镇化之路并不能全面解决农村复杂的经济社会问题，“村镇化”与“城镇化”将形成我国农村现代化发展的双轮驱动机制。［8］农地、农耕、农业是“乡村”作为一个整体性范畴得以延续并不断振兴的最重要特征和最基本要求，乡村振兴战略可谓从顶层设计的高度进一步确认并强化了农地存续治理作为各级政府尤其是地方政府最基本公共产品或公共服务的性质。也就是说，以农地非农化方式推进的城镇化并非乡村未来发展的唯一方向，乡村振兴而非城镇化确保了农地存续的合法性与必要性。基于此，地方政府对于属地范围内农地存续必须走出“盲目市场论”窠臼，回归提供基本公共产品与公共服务的公共性的履职与担当，并严格界分政府与市场边界。［9］

　　第二，在乡村振兴战略推进与实施过程中，不断完善地方政府对于农地存续治理“政治锦标赛”而非“经济锦标赛”的激励与约束机制，以克服地方政府“偏好替代”的偏颇。

　　“政治锦标赛”曾是备受学者批判的地方政府的激励机制，认为它通过行政发包体制不断强化了地方财政激励，形成一种“激励型”财政，产生出“偏好替代”问题，即地方政府和官员对经济增长的偏好替代了辖区内的公众多样性的偏好。［10］事实上，这种“锦标赛”式的地方政府履职考核与官员晋升机制并非“政治性”的而是“经济性”的，易言之，地方政府“偏好替代”出现恰恰在于地方政府激励的经济指标化而产生“盲目市场论”偏颇。我国在推进乡村振兴战略中，农地存续的地方政府治理必然要求回归政府履职的高度，完善“政治锦标”而非“经济锦标”的激励，重构地方政府在土地非农化、土地市场化中的职能，降低地方政府对于农地非农化收益的依赖，把地方政府对于土地市场失灵以及土地市场化负外部性的消除情况，作为关键考核指标，以此重建地方政绩考核机制，进而推进地方政府的护地驱动力的再造，从而破解地方政府“经济锦标赛”的惯性思维与运行模式。

　　第三，基于供给侧改革的“补短板”要求，强化农地存续治理的制度供给与资源供给，通过农地存续的有效施治落实各级政府尤其是地方政府的公共性职能要求。

其一，要尽快完善土地政策法规尤其是补足征地法规制度设计的短板，推进农地存续治理的制度供给，使土地市场化运作建基于法治化制度基础之上。理顺央地权责与关系，规范地方政府的土地资源配置权，强化中央对地方政府在农地存续治理上的监督与惩戒效应。其二，要强化中央和地方对于土地存续的财政资源供给，以财政资源供给弥补农业的弱质性，通过必要的财政转移支付形成农地存续治理的财政资源支持，从而催生地方政府和农户自主护地的内生驱动力与协同共治的合力。其三，各级政府尤其是地方政府要强化对农地存续的政策性资源供给。农地“三权分置”后，地方政府需要不折不扣落实政策惠农措施，做大政策性红利，来持续促进农地存续收益。易言之，在城乡融合发展、村镇化与城镇化并行推进中，地方政府要通过经济补偿、税收优惠和政策优惠等引导性的公共政策杠杆，(点击此处阅读下一页)培育新时代新型的农地经营主体，发展多种形式的适度规模经营，从根本上遏制农地被侵蚀、被抛荒与被闲置。

　　第四，以回归政府职能的高度来认识农地存续治理，必然要求地方政府不断推进农地存续治理思维、理念、方式与方法的创新，以使地方政府公共性履职具体化、现实化。

　　一是，地方政府要从基本公共产品供给高度，开展辖区保护性耕作，推进农地绿色发展模式。农民的务农方式影响着一块农地质量的好坏，保护性耕作对于农地生态修复具有重要影响，这种护地方式或许会造成短期产量与产值下降，但从生态资源效益看，其收益是长期的也是巨大的。二是，地方政府在推进城乡融合发展中，要更加注重全局性、科学性规划，对于由村镇走向城镇的区域，在开展地上面积规划的同时加强对地下空间的合理利用，通过提高新增用地指标的利用效率，促进农地转建设用地需求的下降。三是，地方政府要谋划占补平衡政策的质量落差的补救。在全国逐渐建立农地质量考核与认证，逐步形成统一折算标准与技术规范基础上，地方政府要在占补平衡的数量之外的质量补齐方面建立科学操作方案，推动农地存续从单纯数量平衡向数量、质量、生态平衡的全面转化。

福建师范大学王洪元助理研究员对本文的数据收集整理提供了支持。

　　［基金项目］国家社科基金项目“我国土地红利的分配正义及其实现机制研究”（13BZX075）

　　［作者简介］曾盛聪，福建师范大学公共管理学院院长、教授，博士研究生导师。

　　［参考文献］

　　［1］新华社. 像保护大熊猫一样保护耕地［N］.人民日报，2015-05-27.

　　［2］习近平. 决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［R］.北京：人民出版社，2017：32.

　　［3］世界银行. 1997年世界发展报告：变革世界中的政府［R］.北京：中国财政经济出版社，1997：1.

　　［4］［澳］欧文·E.休斯. 公共管理导论（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：119-120.

　　［5］陈振明. 公共管理学原理（修订版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2017：145-146.

　　［6］谭荣，曲福田.中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢［J］.管理世界，2006（12）.

　　［7］［10］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）［M］.上海：格致出版社，上海三联出版社，上海人民出版社，2017：162，368-375.

　　［8］李国祥.乡村振兴战略：“村镇化”与“城镇化”双轮驱动［N］.21世纪经济报道，2017-10-19.

　　［9］谭荣，曲福田.市场与政府的边界：土地非农化治理结构的选择［J］.管理世界，2009（12）.

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