王晓毅：完善乡村治理结构，实现乡村振兴战略

　　事实上随着基层政府大量工作下沉进入村庄层面以后行政工作增加，基层政府在自己的权限内采取了两种措施以解决村级组织工作，继续原有的包村制度，确定乡镇主要领导对村庄层面的工作负责，并指派年轻干部担任包村干部，充分掌握村庄的信息，与村干部建立密切联系，帮助村级组织完成各种任务；其次，村干部行政化。随着村庄的工作增加，需要村干部投入工作的时间也相应增加，一些村建立村干部的上班或值班制度，乡镇政府将村干部作为准行政干部来管理。与此同时，各级政府都不断推动驻村工作队制度。为了落实中心工作，驻村工作队的传统被进一步发扬，用于帮助村庄解决各种问题，其中以精准扶贫所动员的驻村工作队人员最多，任务最明确和管理手段最完善。来自国务院扶贫办的信息表明，从中共“十八大”以后，前后有277.8万干部被派驻到12.5万个贫困村。

　　尽管采取了这些措施，但是我们看到，国家在村庄层面并没有稳定干预机制，驻村帮扶的干部仍然是流动性的，只是短时间配合政府中心工作进入村庄，由于驻村有期限且对村庄情况不熟悉，多数驻村干部会利用自身资源帮助村庄解决一些实际困难，但是对于村庄的长久发展和持续的治理，作用有限。而包村干部因为本身就是在基层工作，熟悉村庄，但是他们多是乡镇政府基层工作人员，因此在村庄公共事务中，缺少话语权，更多的时候是协助村级组织解决一些具体问题。乡村振兴意味着国家将在乡村采取更有利的措施，这必然增加层级的行政工作，现有的村庄组织结构很难适应振兴乡村的要求，无论是基层的包村干部或不断循环的驻村工作队，乃至将村干部进行行政化管理，都不能成为国家在村级层面上的稳定机构。村庄层面需要稳定的行政系统。

　　乡村振兴还表现为与市场进一步融合的过程，但是目前乡村的市场发育水平还不能满足乡村振兴的需求。首先，市场机制的单一化很难满足村庄层面多样化的市场需求。随着农业生产的市场化转型，资本或企业逐渐成为联系农民与市场的主渠道。各地政府都在不同程度上推动公司+农户的发展模式，并在此基础上增加内容，形成公司+N（如基地、合作社等等）+农户的产业化运作方式，通过这种方式，将公司的营销和农户的生产结合起来。实际上不管是资本下乡推动的产业化开发，还是通过各种销售商形成的农副产品收购体系，都是以服务外部市场为主要目标，并基于外部市场需求来调整农村的产业结构。这种市场机制与农村资源和产品的多样性存在着内在的矛盾，农业生产者只能被动地适应市场的快速变化，不断调整产业结构，这给乡村发展增加了不确定性。在政府推动的产业结构调整和农村产业化过程中，一些地方出现农民的不配合或不响应，原因也在于农民无法跟上快速变化的市场节奏。其次，过于单一化的市场主体也影响了农村和农业的发展。在单一市场机制的背景下，唯有掌握了销售渠道的公司才成为市场的主体，在这个主体的垄断下，不仅农民成为市场链的被动适应者，而且真正的消费者的消费需求也无法得到满足。农产品的经销商一方面将市场与生产联系起来，但是同时也垄断了市场，切断了生产者和消费者之间的多样性联系。市场链是单一形式的，这导致其他市场主体也不得不采取类似的方式，比如农民合作组织是农民进入市场的重要手段，但是在产业化的背景下，许多农民合作组织逐渐蜕变为商业公司，远离了农民合作的原则。

　　单一的市场机制和市场主体在解决农产品销售问题上发挥了积极作用，但是我们也要看到这种机制本身所带来的问题，首先，由于单一市场机制切断了生产者和消费者之间的联系，农业生产和消费的多样性被抑制。由于自然和社会的原因，农业生产具有多样性，这种多样性对于保持农业和农村的稳定发挥了重要作用，同样，农产品消费也存在多样性，但是单一的市场机制无法满足这种多样性的交易，因此农业的多样性被市场的单一性所抑制，各地的农业发展出现了高度雷同的现象。其次，单一市场并没有减少交易成本，反而因其垄断性而造成人为的物价波动，并使消费者和生产者同时遭受损失。近几年来出现的农副产品收购价格和销售价格背离的现象就反映了这种市场机制所带来的问题，一方面因为收购价格低，农民很难赚钱，另一方面消费者又面临着农副产品不断涨价。

　　我们要知道，当今的农村、农业和农民都与市场密切地联系在一起，对于多数乡村来说，退回到乡土社会时代依靠乡土社会的保护而远离市场，已经是不可能实现的梦想，但是现有的市场机制制约了乡村的发展，因此乡村振兴需要更多样的市场机制和市场主体参与农村市场的运行。

　　最后，我们还要看到，乡村振兴主体是农民，但是农民参与不足在很大程度上影响了乡村的有效治理。在乡村事务中农民参与不足有多方面原因，首先是乡村精英的流失。乡村政治并非是一人一票的政治，更多是乡村精英之间的博弈，当大量青壮年劳动力外流，他们不再依赖乡村的资源，也很少参与乡村的政治，这是造成农民参与不足的客观原因。同时，现有的村级组织的制度安排也是村民参与不足的制度原因。村级组织是农民的自组织，村级组织本身就是农民参与的重要渠道，但是从前面我们的分析看，由于村级组织承担了许多并非农民组织所应承担的功能，村级组织出现异化，很难作为村民参与的渠道而存在。近年来，无论是农民或政府都意识到村级组织所存在的问题，采取了多种措施以提高村民的参与，并在部分地区取得了效果。比如村民创造一些自己的组织形式参与村庄的公共事务治理，典型的如老人会、乡贤治村等，希望通过民间组织的建设提供农民参与乡村事务决策的能力；一些地方政府也推动成立一些相应的村民议事机构，如村民议事会等等，试图从组织和制度上推动农村更多地地参与农村公共事务的决策。但是这些工作往往事倍功半，其原因就在村级组织，特别是村委会本来是农民的自组织，但是却没有真正发挥村民自我管理自我服务的职能。随着村级组织日益正规化和行政化，村级组织越来越成为一个准行政机构，而非农民的组织。

　　推动农村发展和实现乡村振兴，需要在村庄层面上同时强化国家、市场和农民的三重作用。

　　叁、改革乡村治理结构

中国农村发展的经验表明，乡村振兴需要国家、市场和农民的协同努力。在中国农村发展中，政府、市场和农民之间并不存在此消彼长的关系，而是需要同时加强。首先，需要强有力的顶层设计才能推动中国探索出城乡共同发展的一条新的道路；其次，(点击此处阅读下一页)乡村振兴意味着乡村经济与市场的更好融合，有更多样化的市场；第三，乡村振兴需要农民的积极参与，充分发挥农民的主体性，因此解决乡村振兴需要解决在村庄层面国家的弱化、市场的单一和农民缺少参与的问题。

　　首先，实现乡村振兴需要顶层设计顺畅地变成乡村层面的行动，这需要行政系统向村庄层面的延伸。在农村改革以后，行政系统向村庄层面的延伸就一直受到关注，也积累了一些经验，但是我们看到，强化村级组织的行政功能不仅不能强化政府在村庄层面的影响，反而会促进村级组织失去其村民自治组织的本质特征，而实施乡镇干部包村或派驻工作队都带有临时性和外来者的特点，难以在乡村层面持续发挥作用，因此需要采取适当的形式完善村庄层面的行政职能。可以综合借鉴第一书记、包村干部和驻村工作队的做法，有基层政府向村庄派驻稳定的行政性村级主要领导以承接村庄的各项行政工作。行政性村庄干部在充分了解村庄情况的基础上保障国家的惠农政策按照政策要求在基层得到实施。

　　乡村振兴的核心在村庄，因此可以改变目前大量干部沉积在乡镇政府的局面，将乡镇干部投放到村庄层面从事与农民直接打交道的工作。允许素质良好的农民担任行政性的村干部，但是在享受公务员待遇的同时，也按照公务员管理，要求异地任职。行政性村庄主要干部是受国家委派，代表政府在村庄实施管理职能的，其个人收入来自国家财政资金，其主要任务也是向国家负责，这样才能保证乡村振兴的顶层设计能够顺畅地在村庄层面落地。

　　其次，建立顺畅的农民参与决策渠道。为了推动农民参与村庄事务决策，各地推出了一些富有地方特色的措施，包括村民议事会制度、老人会等等，并在一些地区取得成效。但是我们要看到，村民委员会制度设立的初衷就是要建立农民自我管理、自我服务的组织，因此村委会本应是最有效的村民参与村庄事物的组织途径。但是在发展过程中，村委会承担了过多的角色，作为村民自我管理组织的职能反而弱化。剥离村委会的行政职能，强化村委会村民自组织的职能是提高村民参与村庄事务决策和管理的最有效方式。因此未来村委会应弱化其准行政组织的职能，按照村民委员会组织法的要求，切实履行村民自我管理、自我教育和自我服务的职能。在此基础上，不排斥多种形式的村民自组织的建立，如老人会、议事会等自组织予以保留，从而进一步提高村庄自我管理和自我服务的能力。

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