郭晓鸣：乡村振兴战略的若干维度观察

　　第五, 推进适度规模为乡村振兴提供基本引领。尽管当前我国在现代农业发展不断提速的同时传统小农的数量总体上趋于减少, 但现实表明, 小农数量减少和小农转型发展是并行存在的, 而且小农生产与现代农业发展也是可以相融共存的。我国的农业资源禀赋不仅内在地决定了在农业产业发展中小农生产在较长时期内都是不能忽视的重要主体, 而且在农业经营方式的选择中决不能脱离资源稀缺的现实约束走规模偏好之路。在推进土地流转和规模经营实现产业振兴的过程中, 应在防止单一规模偏好倾向不合理发展的同时, 更加关注支持专业大户、家庭农场和农民合作社等本土性新型经营主体加快发展, 其经营规模虽然与龙头企业比相对较小, 但与农民的利益关系更为密切, 更加注重把土地规模严格控制在自身的实际经营能力之下, 更加重视规模理性, 因而经营稳定性和对小农的持续带动性相对更强。因此, 乡村振兴中不论是特色生态种养业的提升性发展, 还是以产业融合为基础的乡村旅游业的功能性拓展, 总体上都不能一味追求大规模扩张。应坚持适度规模的基本取向, 合理推行入股、托管、联耕联营等多种方式, 着力发展生产性服务业, 健全社会化服务体系, 以适度规模政策引领现代农业发展。

三、实施乡村振兴战略的潜在风险

　　从根本上看, 乡村振兴是全新战略理念下的创新型发展, 必须选择新思路、启用新方法。乡村振兴不应是原有“三农”工作的简单加强版, 不能“新瓶装旧酒”, 以老手段对付新挑战。目前, 乡村振兴热遍及农村区域, 各地政府热情高涨, 响应及时, 动作快捷, 表现出希望尽快改变乡村发展现状的很强的机遇意识和行动能力。但是, 在普遍的发展热潮中尤其需要有冷静的理性思考, 必须在深刻吸取已有教训基础上进行防范潜在风险的预警性分析。概括而论, 四个方面的潜在风险是特别需要认真重视和有效防范的。

　　一是过度行政化。当前, 原有体制惯性影响乡村振兴战略实施的实际进程是最需要警惕的方面, 要特别防止单纯利用行政手段对乡村振兴下指标、定任务, 求多求快、求大求全, 超越现实基础, 不充分考虑区域差距和差异的现实约束, 人为提档加速, 弯道超车, 追求短期速效。或者简单化地采用熟悉的老思路和旧方法, 统一要求、一刀切推进, 仍然热衷于不计成本地塑造典型, 打造样板。或者不惜以与改革方向背道而驰的方式收回已经下放的各种权力, 重新集中掌控各类资源, 通过强化行政干预能力来快速实现政绩化的乡村振兴。

　　二是过度形式化。要防止在推进乡村振兴过程中重物不重人的偏向, 不是坚持以人为本, 不能把维护农民和农村社区基本权益视为实施乡村振兴战略的核心要求, 相反把建房修路和外在形象塑造放在突出的中心位置, 搞一些不切实际的花架子, 高成本实施高大上的形象工程, 甚至只注重简单移植城市文化元素, 把咖啡屋、小酒馆、外国农庄、异域城堡等一窝蜂地导入乡村, 厚重的乡村文化价值、历史价值、情感价值遭受较严重的冲击, 乡村振兴因此走偏或者迷失方向, 进而蜕变为失去吸引城市居民所独有的异质性特征的异化过程。

　　三是过度产业化。实施乡村振兴战略中产业兴旺虽然十分重要但并非唯一任务, 而是同时包含社会、文化、生态等多元目标。因此, 要防止在乡村所有领域无所不在地选择产业覆盖, 特别是在新村建设过程中, 相当数量的新村聚居点最重要的功能应当是生态宜居, 并非所有的村落改造提升都需要或者能够发展休闲、观光、度假等乡村旅游产业。应当清醒地认识到, 任何产业发展都客观存在供求平衡的市场规律, 虽然农业与乡村旅游的一三产业融合具有较大的发展空间, 但同样需要防止主要由行政力量推动的超越现实需求的过度和过量扩张, 造成因产业供过于求带来较大的利益损失。

　　四是过度外部化。在新的历史条件下, 乡村振兴是一个开放性的发展过程, 既不能主要依靠乡村内部的有限的自积累加以推进, 又不可能完全依靠政府的财政投入予以支撑, 吸引城市社会资本进入将是一个无法回避的重要选择。大量实践证明, 合理引人城市资本进入乡村发展领域具有难以估量的巨大资源激活效应。但是, 城市资本的进入应当是有门槛和受管控的, 如果无条件和无限制地引入城市资本, 在这个过程中最重要的利益主体农民和农村集体经济组织被边缘化, 甚至被无情挤出, 农村稀缺的土地和生态资源再次被低价剥夺, 这样的乡村振兴的持续性和稳定性必然会受到严峻挑战。

四、实施乡村振兴战略的突破重点

乡村振兴涉及产业发展、村庄建设、社会治理、生态保护和文化传承等方面, 既面临原有矛盾的累加, 又存在新的挑战的增长, 任务十分繁重, 必须瞄准重点、注重选择,(点击此处阅读下一页)在关键领域和重点方面率先进行机制构建上的突破, 以制度机制创新为基础实现有序推进。基于现实条件的基本分析和判断, 当前推进乡村振兴应当以构建四大机制为突破重点。

　　一是以乡村振兴规划体系为先导的约束机制。当前一些地方乡村发展之所以乱象丛生, 较大程度上是与乡村规划缺失或者缺乏基本约束力直接相关的。推进乡村振兴如果依然有激励而无约束, 已有的滥占滥用土地和加重环境压力等混乱现象, 就可能在外部资本大规模进入的背景下变本加厉地发展。因此, 在城乡人口双向流动已经成为常态, 过去以户籍决定的乡村固化的居住形态逐步发生改变的新的背景下, 必须坚持规划为先、规划导向、规划约束, 应当依据一定区域产业发展和人口变动的未来趋势, 从科学重塑乡村地域空间系统的战略高度, 全面制定和优化乡村振兴规划体系。[8]特别是要加快编制不同区域全覆盖的村庄空间布点详规, 对乡村振兴中的农业产业布局、村庄空间优化以及资源和环境保护发挥关键性的引领作用。在此过程中, 要特别重视强化规划的强约束作用, 防止随意调整和改变规划, 有效抑制突破规划要求的“大跃进”式的乡村振兴。同时, 应同步构建与乡村振兴战略规划内在特征和实施要求相适应的长效考核评估方式。建立科学全面的乡村振兴动态监测指标体系和监测方法, 确保乡村振兴战略的全面实施成为一个规范有序的过程。

　　二是以土地制度改革为重点的动力机制。农村土地资源是我国农村最具潜力的自然资源, 通过深化农村承包地和宅基地“三权分置”改革、承包地和宅基地退出改革、集体经营性建设用地入市改革等一系列重大的关联性改革行动, 不仅可以为受现代农业发展和乡村重建吸引的城市资本打开新的投资空间和渠道, 而且能够推动激活农村要素与促进城市资本下乡高效对接, 为乡村带来动力强劲的社会资本。以土地制度改革为重要引爆点, 实现城乡两端双向能量释放, 进而牵一发而引动全身, 催生乡村产业重构、乡村集体经济组织重构、乡村聚落形态重构、乡村治理模式重构等一系列全方位的深度变化。

　　三是以优化政策体系为关键的支撑机制。乡村振兴是以城乡融合为基本手段的重大战略选择, 如果不能更进一步突破性地打破城乡二元体制, 实现城乡之间发展要素的平等对流, 基础设施、公共服务和社会治理的平等覆盖, 乡村振兴的实质性推进将是十分困难的, 或者也只能是徒有其表的表面文章。实施乡村振兴战略必须突破原有的城市与乡村相互分离脱节的两套政策框架, 要以城乡一体的政策融合为基本指向, 重点在构建与乡村振兴相适应的新的政策体系上实现突破, 要在对现有相关政策进行有针对性的分析评估基础上, 主要从政策优化、政策整合、政策创新三个维度同时发力, 提升政策效力、强化政策合力, 消除政策空白, 形成能够有效满足乡村振兴需求的体系化的政策方案。

　　四是以绿色发展为核心的引领机制。当前农业和农村发展都面临较大的环境压力, 改变以牺牲生态环境为代价的短期化增长模式, 实现发展方式的根本转变, 构建绿色生态的新的发展引擎, 是实施乡村振兴战略的基本要义。当务之急是必须明确目标任务, 强化制度约束, 在保证农业农村优先发展的基础上重点推进生产、生活和生态“三生”融合发展, 以稳定产品功能、强化生态功能、突出生活功能为基本指向, 全方位再造生态种养业、生态旅游业和生态加工业, 使绿色发展贯穿所有产业环节、产业形态、产业空间, 实现对原有农业产业体系的根本性绿色改造。要强力实施绿色生活方式, 通过政府导向、自主参与和社会合作三位一体地强化乡村人居环境综合治理, 通过构建有效补偿机制加大乡村生态环境的保护和修复。同时, 还应积极推进在城市环境中融入农业, 促进城市居民与生态农业的“零距离”接触, 除进一步推动发展生产者和消费者直接对接的“社区支持农业”模式外, 还应在城郊地区探索以“分享、体验、收获”为主要特征的多类型生态化市民农园;在城市内部发展阳台农业、住宅微农业、屋顶农业、城市公共景观“微农田”、城市农业公园等新业态和新模式, 形成立体化、多层次的城市农业景观。总之, 在推进乡村振兴的过程中, 任何非生态的发展方式都必须以最严格的制度规范加以扼制, 绿色发展应当贯穿现代农业和乡村建设的所有环节, 成为推进乡村振兴最基本的发展引领。

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