王晓毅：完善乡村治理结构实现乡村振兴战略

　　当政府成为农村发展的直接推动者以后，政府的规则与村庄的规则就产生了许多矛盾，典型的如农村低保，政府的低保政策是建立在清晰地把握农民收入的基础上，而这个政策进入到村庄以后，不仅因为农民收入信息的不准确而难以准确实施，更重要的在于村庄的领袖在实施过程中加入了许多村庄政治的考量，因此出现了执行过程中的许多变形。在这种冲突的背后可以看到，政府承担了越来越多的责任以推动农村发展，同时在这个过程中，政府制定了越来越多的规则，直接作用于村庄的日常事务。近年来政府推进的农业补贴、扶贫、社会保障等一系列政策和措施都是以农户为对象，村庄层面越来越成为政府政策的执行者，而不再是一个具有相对独立性的乡土社会。

　　在一些地方，政府还通过空间的重新布局改变了乡土社会，包括村庄的合并、村庄的搬迁和村庄的重新规划，这些空间的重新布局在很大程度上是便于行政管理，减少管理成本。这些重新布局往往都会打破原有村庄的界限，将不同村庄的村民统一安置，在这样安置以后，乡土社会的邻里亲属关系被进一步淡化，政府的权威被进一步加强。比如在一些移民村，由于村民来自不同的地区，相互之间不很熟悉，在选举村干部的时候往往会更多依赖乡镇政府的主导。在空间布局改变以后，尽管也会逐渐发展处邻里关系，但是并不能形成原有意义上的乡土社会。经过空间布局的改变，政府在村庄的日常生活中扮演了最重要的角色，在一些典型村庄，地方政府和党委通过直接委派干部的方式对村庄直接行使权力。

　　在市场和国家的双重作用下，乡土社会在瓦解，建立在乡土社会基础上的村民自治遭遇了越来他越多的困难，为了适应已经变化了村庄结构，村级组织的功能被扭曲，进而产生了越来越多的矛盾。

二  政府、农民和市场的缺位

　　村民自治适应了乡土社会，村民通过民主选举的村民委员会来管理乡村公共事务，但是随着乡土社会的瓦解，村级组织的职能被扭曲，与原初的设计相去甚远。

首先，基层政府对村级组织的决策进行干预，在一些地方，村级组织的工作重心是完成乡镇政府所布置的工作。乡镇政府的主要工作是农村工作，尽管在停止征收农业税费以后的一段时间，乡镇政府似乎已经成为悬浮的政府，但是随着城市反哺农村，中央政府制定了越来越多的惠农政策，实施了越来越多的惠农项目，基层政府要保证这些政策和项目的实施，就需要实施更有效的村庄治理。近年来，我们可以明显看到地方政府更多地介入了乡村的日常生活，既有惠农政策的实施，也有推动产业发展，招商引资，(点击此处阅读下一页)以及对乡村空间的重新规划，所有这些任务的完成，都离不开村级组织的配合。村级组织是执掌村级权力的机构，因此乡镇政府要想实现村庄层面的有效治理，必然要对村级组织的决策实施影响。乡镇政府通过影响村干部的人选、向村级组织下达任务和对村干部进行考核来影响村级组织的决策。在很多时候，村级组织必须要配合基层政府的中心工作，比如20世纪后期的计划生育和征收农业税费，21世纪初期的新农村建设和精准扶贫，在完成这些中心工作的过程中，村级组织的独立性逐渐弱化，与基层政府逐渐形成了工作共同体。

　　其次，村级组织还承担了经济职能。与基层政府不同，村级组织是村级财产的所有者，也是村经济活动的组织者，同时还是经济实体的掌控者。村庄最重要的财产是其所拥有的土地和资源，这些资产是是属于村级集体的，而村级组织经常成为村集体的代表，对这些资产进行管理和经营。比如土地和山林的承包经营，必须要得到村级组织，或者说是村干部的同意。在土地、山林被确权到户以后，村级组织的作用更多地表现为推动土地和山林流转，在流转过程中体现其管理者的作用。在农村现实生活中，村级组织和村干部还承担了村庄经济活动的组织者职能，特别是来自政府或外来企业的投资进入村庄的时候，村级组织的生产组织功能被强化，比如组织专业化生产、实施政府项目，以及与企业进行沟通。在一些集体经济活动比较活跃的地方，以集体的名义组建了合作社或公司，村级组织和村干部就成为这些企业或合作社的主要管理者。我们可以看到，由于村集体的存在，越是经济发达的地区，经济活动越活越，村级组织的经济职能越显得重要。

　　由于其政治和经济职能，村级组织获得了一个超然的地位，对于基层政府来说，村干部的身份是农民，他们并非是基层政府，没有被纳入到公务员体系，因此基层政府要使村干部能够积极配合基层政府工作，往往会同时兼用感情、利益和制度等多种手段，比如日常与村干部保持较好的关系，对村干部的一些利益也适当照顾，同时也可以以上压下。对于基层政府开展农村工作，最困难的就是如何处理与村级组织或村干部的关系，不管是村干部能力不强，不能很好地完成村内的工作，或者村干部具有过强的独立性，对基层政府工作不积极配合，都会导致政府工作不力。因此村级组织和村干部与基层政府的关系经常带有交换的色彩。但是这并意味着村干部完全是村的代表，在农民面前，村干部是领导，甚至在某种意义上也是代表了基层政府的意旨和权力，特别是在各种资源进入村庄的背景下，村干部在很大程度上掌握了资源的分配权。村级组织同时具有的政府代理、经济管理和农民组织的身份造成了在村庄中的权力独大，多重身份的存在不仅使他们既可以参与村庄所有事物的管理，也可以放手不管任何事情，这种可选择性就造成了一些地方村级组织涣散、工作不力，同时另外一些地方村级组织权力高度集中，村干部在村庄事务中强势存在。

　　乡村振兴，村庄仍然是一个最基本的振兴单位，是国家、市场和农民共同发挥作用的地方，但是在现有权力格局下，村庄层面面临着国家、市场和村民组织三重发育不足的问题。

　　近代以来，国家在农村一直发挥了重要作用，但是却缺少适当的表现形式。中国在20世纪中叶开始积极推动国家工业化，而国家工业化的资金在很大程度上是依靠剪刀差从农村汲取的，要想从农村汲取资源就需要强有力的国家介入。国家介入农村采取了两种不同的手段，首先是常规手段，也就是强化基层政府对村级组织的影响来实现国家的意旨。在农村改革前后，许多县都会定期召开“三级干部会”，将村民组（生产队）、行政村（大队）和乡镇政府（公社）的干部组织在一起开会，通过三级干部会，一方面可以贯彻上级指示，同时也强化他们对干部身份的认同。在村民委员会代替人民公社体制以后，为了能够影响村干部的行为，乡镇政府往往需要软硬兼施，软的方面主要是让村干部在完成政府工作中得到一些实惠，硬的方面则是通过一些制度来控制村级的财务，从而对村干部形成约束力，比如乡镇政府直接控制村级财务支出。其次，政府也采取派驻工作队的方式以应对一些特殊问题，完成一些村级组织所不能完成的任务。从20世纪50年代到90年代，各个地区都曾经向农村派驻工作队，工作范围涉及到农村的生产、党建、卫生等等方面，特别是针对一些工作中存在各种困难的所谓问题村、落后村，派驻工作队更是一个被经常使用的方式。在20世纪90年代逐渐开始的乡镇干部包村制度也体现了政府对村庄的直接管理。在进入21世纪以后，随着政府在三农领域投入的增加，地方政府需要更多地介入到农村日常生活和事务中，需要深入到农户家庭层面，典型的如精准扶贫，需要清楚地了解每个贫困家庭的状况，这绝非依靠村干部所能完成的，因此派出了规模更大的工作队。随着中央政府对农村工作的重视，出台了越来越多指向农户层面的政策，这就需要政府与农户建立直接的联系，在实施这些政策的过程中，政府不仅要依靠村干部，更需要政府的直接介入。比如即将开展的休耕补助计划要充分尊重农民意愿，那也就意味着农民可以自主决策是否休耕，要保障补助资金真正进入到休耕农户就需要更精准的信息，这给信息的统计、核查和补贴发放提出了很高的要求，政府在村庄层面的执行能力要相应提高。

　　事实上随着基层政府大量工作下沉进入村庄层面以后行政工作增加，基层政府在自己的权限内采取了两种措施以解决村级组织工作，继续原有的包村制度，确定乡镇主要领导对村庄层面的工作负责，并指派年轻干部担任包村干部，充分掌握村庄的信息，与村干部建立密切联系，帮助村级组织完成各种任务；其次，村干部行政化。随着村庄的工作增加，需要村干部投入工作的时间也相应增加，一些村建立村干部的上班或值班制度，乡镇政府将村干部作为准行政干部来管理。与此同时，各级政府都不断推动驻村工作队制度。为了落实中心工作，驻村工作队的传统被进一步发扬，用于帮助村庄解决各种问题，其中以精准扶贫所动员的驻村工作队人员最多，任务最明确和管理手段最完善。来自国务院扶贫办的信息表明，从中共“十八大”以后，前后有277.8万干部被派驻到12.5万个贫困村。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。