陈锡文：从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出

习近平总书记2013年12月12日在中央城镇化工作会议上的讲话指出：在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。他在2013年12月23日中央农村工作会议的讲话中指出：必须看到，我国幅员辽阔，人口众多，大部分国土面积是农村，即使将来城镇化水平到了70%，(点击此处阅读下一页)还会有四五亿人生活在农村。为此，要继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村。在2017年12月28日的中央农村工作会议上，习近平总书记就实施乡村振兴战略作重要讲话时，再次阐述了他的这一观点，可见总书记对这一问题的判断和认识是一贯的。

　　一个国家的国土面积和人口规模，往往对它的城镇化道路和人口的城乡分布会有很大影响。我国民国时期的学者吴景超在1937年出版的《第四种国家的出路》一书中就分析到这个问题。他把世界各国分为四大类，一是人多地少，农业人口比重低，如西欧国家；二是人少地多，农业人口比重低，如美国、加拿大、澳洲等；三是人少地多，农业人口比重较高，如苏联；四是人多地少，但农业人口比重很高，如中国、印度及大多数亚洲国家。他认为，这第四类国家要实行现代化，难度最大，非走自己独特的道路不可！

　　此外，在对城镇化问题进行国际比较时，至少还有三个问题值得注意。第一，各国的城镇化具有不同的具体形式。既有大集中、小分散的，如日本，东京地区居住着约占全国四分之一的人口；韩国的首尔地区居住着约占全国一半的人口。也有大分散、小集中的，如德国，有60%的人口是居住在两万人以下的小镇上。第二，各国城镇化的统计口径各不相同。如按世界银行的统计，2016年日本人口城镇化率为92%。但日本认为这是按“市”的行政区域作的人口统计，而日本自身的统计中没有“城镇化率”这个指标，它使用的是“人口密度”的指标：每平方公里人口密度达到4000人以上、集聚的总人口超过5000人即为“人口集聚区”。目前，日本全国居住在“人口集聚区”范围内的人口，约占70%。第三，在人口城镇化率不断提高的过程中，不少国家和地区都在关注如何保持乡村的活力。如韩国搞过“新村运动”，日本搞了“乡村重建”计划，我国台湾省也在2010年制定了“乡村重生条例”，目前仍在实行。所以总书记在2017年年底的中央农村工作会议上讲：我国实施乡村振兴战略也是为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案。

　　2.我国发展的阶段性特征要求乡村必须振兴

　　经过改革开放以来的快速发展，我国经济增长已经进入了“新常态”，这意味着经济的增速会适当放缓，但对发展的质量要求会更高。我国城镇化的进程也必须跳出在高增长时期形成的思维惯性，主动适应这种变化。2017年我国户籍人口的城镇化率为42.35%，比常住人口城镇化率低约16个百分点，这就意味着有2.3亿农业户籍的人口虽已在城镇居住和生活，但尚未落户城镇。按“十三五”规划要求，到2020年年底，将有1亿已经在城镇定居的农民工及其家属落户城镇。但这同时也表明，现已进城的农业人口中，多数人到2020年年底还不能在城镇落户，何况今后还会有农业人口陆续进入城镇。因此解决好这个问题，正如总书记讲的那样：要有足够的历史耐心。

　　我国发展已经进入了新时代，现阶段我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，而这种发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上。因此党的十九大报告提出要坚持农业农村优先发展，要加快推进农业农村现代化。

　　解决我国的“三农”问题，要靠城镇化，但也不能只靠城镇化。一段时间以来，存在着这样一种认识，认为“三农”问题要靠城镇化来解决，只要让农民都进了城，“三农”问题自然就解决了。这样的看法不符合我国的实际。我国的农业、农村、农民将永远存在，因此，农村发展除了借助外力之外，还必须发挥自身内在的活力。经济增速放缓、结构升级，对劳动力的需求出现了明显变化，所以农民工外出就业的增速放缓了；但居民收入增长，达到小康水平后必然会产生出许多新的需求，这就为农村创造新的供给提供了极大的机遇。为什么会有农民工返乡创业？为什么农村会发展新产业、新业态和实行一二三产业融合发展？就是农业、农村、农民在适应新形势，这也说明乡村振兴有其内在的客观要求。改革以来，为解决农民就业问题，有过乡镇企业异军突起，有过民工潮，而现在则要通过农村的产业兴旺为农民开辟“第三就业空间”——通过产业融合和发展新产业、新业态为农民在乡村提供主要不依赖于单纯农业的就业岗位。

　　实施乡村振兴，就必须全面、客观地看待当前农村的现状，比如关于农村的“空心化”、“老龄化”问题。据国家电网公司对其经营区域内居民房屋空置率（年用电量低于20千瓦时）的统计，城镇居民房屋空置率为12.2%（其中大中城市为11.9%，小城市为13.9%），而乡村居民住房空置率为14%。据第三次农业普查的结果，在农业经营人员中，男性占52.5%，35岁以下人员占19.2%，36~54岁的人员占47.3%，55岁及以上人员占33.6%。这是动员了近400万人，逐村、逐户填报了2.3亿份农户普查表的汇总结果。我国农村各地的情况差别很大，对农村现状的了解必须全面，不能以偏概全、人云亦云。

　　更重要的是，农业生产有其自身的特殊规律。马克思讲，农业中生产时间与劳动时间的不一致，是农民从事副业生产的自然基础。随着农业机械化的普及和农业社会化服务体系的健全，农民在大宗作物生产上的劳动强度逐步降低，劳动时间不断减少，既使得老人、妇女比以往更能胜任日常的田间管理，又使得青壮年劳动力获得了更充裕的外出就业时间。这是技术进步背景下农业生产规律出现的新特征，对农民增收具有积极意义。如果能使农民利用好比以往更充裕的剩余劳动时间，在农村创造新的供给、满足城镇居民新的需求，那意义就更大，而这也正是实施乡村振兴战略的本意所在。

　　三.实施乡村振兴战略值得注意的若干制度性问题

　　如何实现乡村振兴，习近平总书记的讲话和一号文件中都已作了明确部署，这里对几个值得注意的制度性问题，谈一点个人的看法，供参考。

　　1.关于巩固和完善农村基本经营制度

　　习总书记讲，农村基本经营制度是党的农村政策的基石。坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。他还讲，坚持农村基本经营制度，不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，具体讲，有三个要求。第一，坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的“魂”，是农村基本经营制度的基础和本位。第二，坚持家庭经营的基础性地位。这集中体现在农民家庭是承包集体土地的法定主体，其他任何主体不能取代农民家庭的土地承包地位。农民家庭承包的土地，可以由农民家庭自己经营，也可以通过流转经营权由其他经营主体经营。但不论如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。第三，坚持稳定土地承包关系。农村现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，党的十九大报告又明确了农村二轮土地承包到期后再延长30年。要看到，只有土地承包关系长久不变，才能实行“三权分置”。对农民土地承包经营权实行确权、登记、颁证后，农户流转承包土地的经营权才能踏实、放心。同时，农民承包土地的经营权是否流转、怎样流转、流转给谁，只要依法合规，都要让农民自己做主，任何个人和组织都无权干涉。

　　这里有一个值得深入研究的问题，就是关于“流转”的概念。我国农村土地在私有制时代，土地租赁现象就长期存在。“流转”与“租赁”是什么关系？1984年中央一号文件明确把土地承包期延长到15年后，同时做出了自留地、承包地不准买卖、不准出租、不准转作宅基地和其他非农业用地的规定。其他两个“不准”好理解，到现在也是如此。而不准出租，这是当时历史背景下的认识。但实际上，在农村人口流动、分工分业不断发展的背景下，土地经营权的租赁就具有必然性。但政策规定不准“出租”，因此就逼出了“流转”这个概念。但承包土地经营权的流转，本质上应该就是承包土地经营权的出租。如今30多年过去了，对“流转”这个概念应当做出清晰的界定，否则容易混淆财产关系，不利于保障农民的合法权益。

　　2.关于深化农村集体产权制度改革

　　除了享有公民权以外，我国农民还享有农村集体经济组织的成员权，这主要体现在三方面：一是集体土地承包权，二是宅基地使用权，三是集体资产收益分配权。集体产权制度改革必须首先明确农村集体经济组织的基本性质。依据法律规定，集体经济所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。因此，农村集体经济组织有两大基本特征：一是集体的资产不可分割到个人；二是集体组织成员享有平等权利。从这两个基本特征不难看出，首先，农村集体经济组织并不是共有制经济组织。因为法律规定，共有资产可以分割到人，也可以转让共有人持有的资产份额，因此共有制经济的实质是私有经济。有些同志说，集体产权制度改革，使农村集体经济组织的资产从“共同共有”变成了“按份共有”。这不正确，因为无论“共同共有”还是“按份共有”，都属于共有制经济，而不是我国农村的集体经济。其次，农村集体经济组织也不是公司、企业性质的经济组织。法律关于公司、企业发起、设立的规定完全不同于农村集体经济组织。在现实生活中，公司、企业破产、兼并、重组等情形不可避免，但农村集体经济组织显然不可能发生此类情形。因此，有条件的农村集体经济组织可以依法设立公司、企业，并依法从事经营活动和承担市场风险。但农村集体经济组织本身不能改制为公司企业。

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