马岭：国家权力与人的尊严

一、人的尊严高于权力的尊严

　　国家权力也可以、也应该、甚至也必须是有尊严的，但不能高于人的尊严，更不能建立在侵犯人的尊严基础之上。国家公布的法律全社会都必须遵守，政府依法作出的决定人民必须遵循，法庭的肃穆与庄重、法官缜密而慎重的判决都体现着法律的尊严，国家元首代表国家所拥有的尊严任何国家和个人都不得侵犯。但是国家的尊严、国家权力的尊严，都不能超越人的尊严，也不能建立在牺牲人的尊严之基础上，如果没有人的尊严、只有权力的尊严，这样的社会必定是非人道的、专制的、黑暗的。《钦定宪法大纲》作为一个君主立宪性文件曾明文规定"大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴"（第1条），"君上神圣尊严，不可侵犯"（第2条），以根本大法的形式公然将皇权的尊严摆在首位，置于普通人的尊严之上。今天这样公然捍卫皇权尊严的论调已经不复存在了，但其变种--国家利益高于一切（高于人权），国家的尊严优越于公民的尊严、甚至可以践踏人的尊严等等观念及现象、甚至制度还没有完全消失，如德国的纳粹统治时期、我国的文革时代在践踏人格尊严方面都到了登峰造极的地步。而宪法把人的尊严放在国家的尊严、集体的尊严之上予以明确的优先保护地位，是人权历史上的一次重大进步，这在我国这样人格尊严尚未得到完全保障的国家尤其具有现实意义--宪法规定的"人格尊严"具有一种旗帜性的作用，为我们指出了奋斗的方向。

　　国家和集体也有尊严，这种尊严也受法律保护，一旦有人侵犯也要予以法律制裁（如对某社团造成名誉损害、侮辱国旗、诽谤国家元首等），但这主要不是宪法的任务，宪法所捍卫的"人的尊严"是个体的尊严而不是集体或国家的尊严，尊严的主体是个人--普通的个人。它强调尊严是每个人都享有的，而不仅仅是多数人享有的，更不是某个人（君主）或少数人（权力者）享有的。虽然任何社会都不可能在社会地位上实现人人平等，但不同地位的人在法律上应当享有完全平等的人格。

　　大官在小官面前的尊严、小官在百姓面前的尊严、富人在穷人面前的尊严其实只是权力的尊严、地位的尊严而不是人的尊严。尊严一旦建立在侵犯他人的尊严之基础上，这种尊严本身已经没有尊严而只剩下畸形和变态。皇帝看到碍眼的大臣被打得皮开肉绽，群众亲自批斗、殴打、羞辱"阶级敌人"，其泄愤的快感可能是极其相似的。在这里，被羞辱者丧失了尊严，羞辱者也并没有因此获得尊严（恐吓、威慑都不能建立尊严）。以观看同是人类的"他人"之痛苦为满足，从侮辱他人中得到享受，不论以多么正义的名义，不论当时的制度是如何予以支持，这都是人类的大恶，是人性的扭曲、权力的变态。

　　二、侵犯人的尊严之类型

　　侵犯人的尊严，根据侵权者的不同大致可分为四种。

　　一是私人间的个体侵犯，如甲诽谤乙，丙侮辱丁。个人间侵犯尊严的现象是任何社会都难以完全避免的，一旦违法也是相对比较容易受到法律制裁的，一般由民法、行政法、刑法等出面就能够加以制止。

　　二是当权者对人格尊严的侵犯。这通常表现为制度性的践踏尊严，有根有据且后果严重、影响深远。如在中国古代，朝廷的当众打屁股、法庭上动辄各打五十大板等等行为模式都已制度化。"中国古代的帝王，历来以剥夺各级官员的人格尊严为自己的统治基础。他们可以给予高官厚禄，可以给予良田万顷，也可以给予平反昭雪，但是绝对不给人格尊严"。一群太监举起板子"从生理上摧残着旷世学者和年迈将军"，"所有的官员都知道，他们中任何一个人都可能在任何时候遭到同样的惩罚。不管你年岁多高、学问多深，时时都有可能扒下裤子、皮开肉绽。有关尊严的任何含义，在这儿荡然无存。"任何官员见到皇帝，都必须双膝跪地，自称奴才，"不管这位大臣职务多高，年纪多大，与皇帝的关系多深，也不管他是否有过战功，或者挽救过王朝，都必须颤颤巍巍地跪下来，而且长跪不起，除非皇帝下旨'平身'"。这种礼仪表面看是为了维护皇权至高无上的尊严，但其实"主要是为了剥夺群臣的尊严"，似乎只有剥夺了群臣的尊严，才能树立、巩固皇权的尊严。 [2]而在宪法眼里，不论是君，是臣，是民，他们首先都是人；权力可以也应该分成等级（呈阶梯状），但人的尊严没有等级，不论是"旷世学者"还是"年迈将军"，作为人，他们应当有最起码的人的尊严--在"君"面前"臣"也应有人的尊严，在"臣"面前"民"也应有人的尊严。人的尊严并不排斥权力人也有尊严--作为普通人的尊严。刘少奇在文革中的遭遇一方面是对他作为国家主席（权力人）尊严的侵犯，另一方面也是对他作为普通公民（权利人）所享有的人格尊严的践踏。

　　三是"上位者"对"下位者"尊严的侵犯（"上位者"不限于权力人）。我们的等级文化总是把尊严给了"上位者"，儒家找回人的尊严的办法，"是在社会上搭建尊卑之间的梯子"，这在秦汉帝国建立之后"成了一种强大的实践。" [3]全社会都严格按照等级来分配尊严，权力越大、地位越高的尊严也越多，越到下层尊严越少，最底层就几乎没有了。即使现代社会"上位者"的尊严建立在"下位者"的无尊严基础上之现象也随处可见：在学校是师道尊严，而学生（有时还连带学生家长）是被训斥的对象；在军队某些军官的尊严建立在将士兵当作杂役、奴仆的基础之上；在企业是老板有尊严，对违纪的员工可以当众罚站甚至游街；在商店旅馆，店家有尊严而顾客随时可能被搜身或扣押；在机关里领导的尊严不容侵犯，"下位者"只能保持谦卑，如果群众在领导面前强调尊严会被认为是"犯上"，至少是无礼；在家庭内，家长制赋予父亲以最高尊严，至今仍有男人对外"称自己的妻子为'贱内'，称自己的儿子为'犬子'，看似为了尊重对方而故意自谦，却突破了人格尊严的最低限度"； [4]在大都市，城里人在乡下人、外地人面前以傲慢的语言、夸张的表情显示身份的尊严，以反衬对方的卑微，以致那麽多民工感觉在城市活的没有尊严；在整个社会，在各行各业，是有权人、有钱人、成功者在普通人、穷人、失意者面前趾高气扬，尽情挥洒优越感，而下位者似乎应该忍气吞声，低眉顺眼，抬不起头挺不起胸，活的憋屈，得不到社会最起码的尊重。

　　四是众人对个别人尊严的侵犯，如多数人的暴政。如果说"上位者"对"下位者"尊严的侵犯通常表现为少数人对多数人尊严的蔑视，那么，有时候多数人也会践踏少数人的尊严，轻则禁止他们发表意见、参与决定，以示排挤、不接纳，重则对他们进行批斗、游街示众，令其当众出丑，颜面扫地。这可能表现为一种大张旗鼓的、理直气壮的剥夺少数人尊严的运动，公然地分其财产，剥夺其自由，践踏其尊严，并不时伴随有暴力，从而显得愈加野蛮。当众殴打不仅构成对一个人的肢体伤害，而且是对人格尊严的侵犯，不仅造成人的肉体痛苦，而且不可避免地带来精神创伤，人在暴力下是没有尊严的。 [5]值得注意的是，由于长期以来只有"上位者"有尊严，而"下位者"总是没有尊严或较少尊严，而"下位者"往往又是多数，因此长期的不满积压在心里，终于喷发之时常常表现得十分极端：把那些昔日的"高贵者"彻底打翻在地，尽情羞辱，彻底毁掉他们的尊严，以泻心头之愤。这实际上是一次尊严的重新分配，让长期有"尊严"的失去尊严，让长期没有尊严的得到"尊严"，而不是人人平等地享有尊严。

　　三、最恶劣的侵犯人格尊严：国家权力与民间联手

　　侵犯人格尊严的可能是个人，也可能是少数人或多数人，还可能是集体（如单位）、或是国家权力。国家权力直接侵犯人格尊严、或参与侵犯人格尊严可能危害更大，纠正更难，一个社会发生大规模的侵犯人格尊严的现象往往与权力的介入有关，甚至是由权力一手操办。正因为此，宪法捍卫的人格尊严主要是防止国家权力侵犯人的尊严，二战后的德国《基本法》不仅将人的尊严定位为一种基本权利，而且"在宪法上更倾向于是属于'基本权利体系之出发点'，或是'最上位之宪法原则'，用于指导国家权力之运行。" [6]

　　侵犯人的尊严最严重、最骇人听闻的情况，往往发生在国家权力与民间联手之时。国家权力打击人的尊严之需要与民间的某种不满心态相结合，当局通过权力资源广泛地宣传动员，鼓励倡导，与民间的某种狭隘心理、排外、仇富情结一拍即合，将人性中一些恶的意识贴上公平公正的标签，转化为民众自动的服从，甚至积极的参与，形成一种"社会运动"。权力需要打倒一些人，进而不择手段（有时表现为无权但有权欲的人企图"夺权"），民众需要宣泄他们心中长期压抑的不满，没有自控的底线，于是权力"借力"于民间，共同发威，不仅将"敌人"打倒，而且将其人格踩在脚下，肆意凌辱。如果对方还有一些道德瑕疵（如男女作风问题），那就怎么摧残都不过分；如果没有，也可以给对方编织出一些"丑闻"（反正只有我们口诛笔伐，不许你"乱说乱动"）。"文革中打倒各种名人，总有一个程序，先是捕风捉影地宣布他们有这样的'历史问题'，那样的'历史问题'，然后不容他们辩驳，就开始挂着牌子游街，戴着高帽子批斗，也就是说，立即毁损他们的人格尊严。人格尊严一打掉，其他什么事情都可以畅通无阻了，比如剃阴阳头、浑身倒黑墨水等等。到这个时候，什么'历史问题'早就成为一种借口，全部行为的重心只剩下了污辱。””民众中有很大一部分人对于什么问题、什么历史都是不感兴趣的，感兴趣的就是污辱，以及被污辱者对于污辱的反应。" [7]游街示众在古代多是当权者所为，民众围观看热闹，间或也参与（如吐口水、扔石块、欢呼喝彩等）；在文革中则多是群众自发的"革命行动"，但这种自发行为往往受到权力的怂恿。民间有时具有比权力更大的摧残作用，强权摧毁不了的正直之士却可能被"群众"击跨，在众人的喊打声中无法辩解，无力反抗，只有低头认罪，甚至还要自证其罪（揭发自己灵魂深处的罪恶思想）、自我宣判（游街时敲锣高喊"我是走资派"、"我是罪大恶极的反革命"）。民间出手本来就很难掌握分寸，如果再有权力在背后撑腰，就表现得格外嚣张、野蛮、残忍；本来人多势众就似乎具有"正当性"，加之最高权力又予以鼓励--"群众运动天然是合理的"，于是就完全无法无天了。在这里我们看到权力侵犯人格尊严的社会基础，权力洞察、挖掘、利用人性之恶并将其包装为"民心"能够产生巨大的社会能量。风俗习惯、民众心态往往是国家制度的坚强后盾，如果有恃强凌弱的文化，有阶级仇民族恨，有众人从侵犯他人的尊严中获得快感的潜意识，权力侵犯人的尊严就易如反掌。

　　但国家权力与民间联手可能迸发出巨大的社会力量，也存在一定的风险，民间的激情一旦引发，可能当权者也未必能控制得了。权力暂时容忍、默许甚至鼓励民间的暴力行为，是为了自己的某种需要，而这种需要一旦满足，或民间所为超过权力允许的界限，权力就会出面制止。民间若听从权力劝告则可能表示一种持续的忠诚，不听劝告则可能引发当局也无法控制的大规模骚乱。 [8]所以不是所有权力都敢于如此冒险，只有那些特别具有领袖魅力的当权者才能审时夺势、洞若观火、掌控民心；且即使是他们，如果有其它更低成本的途径可行，一般也不会轻举妄动，毕竟这样做的社会代价太大了，不仅践踏人权（这是他们的次要考虑），也不利于权力的统治（这是他们的主要考虑）。

　　在任何社会，权力易手都是常有的，在政治斗争中需要战胜对方获得胜利也是司空见惯的，甚至"打倒"一些人，搞臭他们，让他们名誉扫地，都是可以的。但"打倒"的方式不应是暴力，搞臭名声不能是无中生有（否则即是诽谤）。如通过选举也可以让对方下台，交出权力；对手如有贪污受贿、品行瑕疵，也可以通过媒体让其声名狼藉，但不能采用侮辱、诽谤、诬告陷害的方式。即使对手犯错、犯法、犯罪，通过法律程序可以免去其高官厚禄，可以没收其万贯家产，可以令其名誉扫地，甚至可以剥夺其生命（死刑），但是不能侵犯其人格尊严，不能殴打、凌辱，不能批斗、游街、戴高帽，不能为了自己的政治目的而抛弃法制，将整个国家拖入混乱，置人民的安危于不顾。

四、国家权力有保障人格尊严之义务

　　宪法保障人格尊严意味着国家权力不仅不能侵犯人的尊严，还有保障人的尊严之义务。当人的尊严被侵犯时，被侵犯者有捍卫的权利，政府有帮助其实现权利的义务。如果在一个社会中，侵犯了某人的尊严而不允许其辩解（没有辩护权），不允许其捍卫（如起诉），这个社会中的国家权力就是失职；如果政府对侵犯人的尊严之行为不加以制止，无动于衷，就是放纵践踏人的尊严；如果当权者自己就在实施侵犯人格尊严的行为，则是滥用权力，是权力非法；如果国家权力在民间制造、煽动、甚至鼓励侵犯人的尊严，就是暴政。

　　侵犯人的尊严有的属于法律问题，有的属于道德问题。在法律层面上，国家首先自己要以身作则，不能以国家的名义、以国家现代化建设的名义侵犯人的尊严。如为了打击犯罪、维护社会治安而刑讯逼供、开公判大会， [9]为了纯洁公共道德而将妓女、嫖客、小偷游街示众， [10]以牺牲对人的尊重（如拆迁户）换来高楼大厦的迅速崛起。 [11]即使城市规划确实需要在某地段禁止小商小贩，甚至必要时做强制取缔，取缔时不仅要依法，而且应该保持文明礼貌，而不是充满呵斥、推搡、甚至暴力的野蛮执法，文明地行使权力既尊重了公民的人格，也展现了权力的尊严。其次，国家权力对已经发生的侵犯人格尊严的现象要依法处罚，不论是个人还是政府，任何侵犯人格尊严的行为都应依法制裁，及时纠正。 [12]再次，政府要积极采取种种措施帮助实现人的尊严，如通过立法保障人的尊严而不能制定歧视性的法律法规和政策。 [13]国家不仅不能再发动政治运动践踏生命和尊严，而且要帮助公民实现就业权、受教育权，保障食品卫生及各种公共设施的安全以及社会秩序的稳定，这是宪法规定的国家义务。如果公民连生命、健康都没有保障，基本安全都是未知，生命处处显得软弱无助渺小，人是无法活的有尊严的。

　　在道德层面上，政府只能通过引导来维护公民的人格尊严。这种引导首先表现为权力的榜样示范作用，权力若自制、自谦，尊重人格，社会风气往往也温和平顺；权力若好斗、残酷，社会就很难与人为善。文革中许多热血青年高呼着"造反有理、革命无罪"的领袖语录实施着野蛮的批斗，模仿着最高权力的语气表现出埋葬"异类"（阶级敌人、反动派）的"英雄"气概。即使今天，对权力的奉承、在权力面前的谦卑也往往是模仿出来的，是官场引导、教育的结果，网民的对抗、激愤、漫骂与权力人的霸道、蛮横、打压训斥有直接关系，小人物学着大人物的样子宣泄愤怒，以满足自己畸形的优越感，粗口成脏，恣意诋毁，扣帽子打棍子，顺我者昌逆我者亡，这已经不是言论自由，而是权利越界（侮辱诽谤），是反法治。其次，我们历史上遗留下来的对下位者的轻慢、蔑视，如果只是一种心态，一个表情，一种私下的语言，就很难构成法律上的侵权，国家此时不能为了急于实现公平公正，通过权力途径强制推行人与人之间的互相尊重，通过行政措施消灭部分人的优越感，打击势利眼，这样有可能出现更大的不公，甚至暴政。法律很难改造文化，文化只能由社会去逐步改变，一个人人有尊严的社会是"地位低的人敢于从容不迫的面对面、眼对眼地对地位高的人轻轻点头，反过来，地位高的人能够不靠架势对着任何一个偶然遇到的人相视微笑"， [14]但这是不能通过法律强制而达到的。这并不是说政府在道德领域就只能消极地不作为，相反政府通过宣传、鼓励、肯定、倡导，包括用制度去强化某些行为模式，都可以产生良好的社会影响，如树立具有独立思考精神、维护独立人格的典型模范人物（而不完全是听话顺从型的），倡导、鼓励发表不同意见，形成宽容的社会氛围，不要求对权力的声音人人表态、组织学习（说违心话必然损害人格），权力的身影能平和、平静、平常地出现而不兴师动众（以反衬小人物的卑微），等等。

　　一个社会严重侵犯人的尊严往往是有先兆的，一般是先出现在道德领域然后再扩充到法律领域，对此政府应有所警惕，不能任这种侵犯一点一滴地积累而毫不察觉，不能嘴上喊着保护人权，行为上却处处反其道而行之。如建立社会保障制度是政府的义务，它不能以损害公民尊严为代价，以施舍的姿态帮助公民实现其健康权、安全权，并以此为条件要求公民交换尊严--每一次政府救援后都要百姓一次又一次地表示感谢，甚至喊万岁，使人民为获得基本的生存保障而不得不降低人格，没完没了地唱颂歌，表忠心，一而再、再而三地"谢主龙恩"，以彰显"皇恩浩荡"，这是在培养谄媚之人格，强化国民的奴性。又如权力过多地涉足公民的休闲活动也有损于独立人格之培养，本来民间唱什么歌、怎么唱、在哪里唱，都属于个人自由的范畴，政府若插手其中，动用权力系统、国库资金去组织规划，借此造声势，捞政绩，树立光辉形象，官民共同作秀上演宏伟的歌德剧目，这是在无形中干涉公民的私人领域--将个人爱好纳入权力需要，将民间活动上升到政治高度。政府如果总是利用而不是尊重民间的个人行为，就难以给个人自由以足够的空间，这种侵占（不一定侵占公民财产而是侵占公民的时间和空间）强化的不是自由而是专制的气息。如果公民的一切活动都是被组织的，公民就不再有发挥自己意志的余地，公民的业余时间都被侵占了，公民的自由也就所剩无几了。中国"现在正快速地走向富裕和强大，但富裕和强大未必能带来尊严，……尊严来自于非物质、非体量的一种精神软实力"。 [15]我们不能为了加快国家的现代化建设步伐而统一思想统一行动，不能以牺牲个人的精神自由和独立人格换取国家的强大和物质的繁荣，我们期盼的现代化不仅有高楼大厦，而且以人为本。

　　注释:

　　① 林来梵："人的尊严与人格尊严--兼论中国宪法第38条的解释方案"，《浙江社会科学》2008年第3期。

　　② 爱国者同盟网论坛 " 时事热点 " "反省中国文化的第三个缺憾--对人格尊严重轻视"，《秋雨时分》，发表于 2006-10-30 04:34。

　　③ 见注释②。

　　④ 见注释②。

　　⑤ 当然这包括任何殴打，不论是谁殴打、在哪里殴打，都构成对人的身体和尊严的双重侵犯。

　　⑥ 见注释①。

　　⑧ 见注释②。

　　⑦ 有关权力是如何精心布置"公开处决仪式"、群众是如何参与的（包括场面是如何失控的），可参看福柯的精彩描述和分析。见米歇尔o 福柯著：《规训与惩罚》，刘北成、扬远婴译，生活o读书o新知o三联书店1999年版，第63-75页。

　　⑨ 参见"陕西横山举行打黑除恶大会 13名砍刀队员被公捕"，新华网 2010年05月26日02:05；"公捕公判大会极其壮观，法治社会却离我们越来越远"，Copyright ? 2011 Sohu.com Inc. All Rights Reserved. 2011年7月25日访问，等等。

　　⑩ 如："2006年11月29日，深圳福田警方将在扫黄行动中抓获的100名涉嫌卖淫、嫖娼的违法犯罪人员在游行示众后公开处理。在公开处理的两个现场，涉案人员均被全副武装的警察逐一押下车游街示众后由福田公安分局副局长井亦军宣布处罚决定，分别读出各人的姓名、出生日期和籍贯。每读出一人的资料，警察便押身边的犯人踏前一步确认身份，然后押回车上载走。现场有逾千人围观，并不时响起掌声。"姚建国："就深圳警方将妓女嫖客游街示众事件给全国人大的一封公开信"，央视国际 www.cctv.com，2006年12月05日 13:50；"泉州一女子因盗窃购物中心的几条裤子，被所在社区的治安巡防队员抓住，并在脸上写了'我是小偷'几个大字，还被剃成阴阳头，挂着大牌子，示众两个小时。" "小偷被剃头游街 警方职权被滥用"，猪八姐的WEBZINE，Dum vivimus,vivamus.Non vobis solum，2006-05-19 21:18:46；"一名小偷在广州云景花园偷窃一辆自行车时，被保安当场抓住。保安随即在偷车男子的脖子上挂上偷窃时用的大剪刀和写有'小偷'字样的纸牌，在小区里游街示众。""保安抓小偷挂牌游街示众，律师称侵犯其人格权"，http://news.QQ.com2009年05月15日08:53 大洋网。有关分析还可参看黄锫："羞辱性法律惩罚的博弈分析--以深圳福田区警方示众处理卖淫、嫖娼人员一案为研究样本"，《法学评论》2008年第1期。[11] 参见"让拆迁户也有尊严――三明市梅园大酒店周边地块拆迁户致三明市人民政府的公开信"，天涯时空，作者：不是三明人发表日期：2010-9-15 22:05:00； "让拆迁户活得更有尊严"，强国社区＆墨客＆，2010年03月30日09:01；"拆迁户挂阿凡达横幅讨说法：要活得有尊严(组图)"，2010-04-21 00:54:00来源: 红网(长沙)；等等。

　　[12] 据报道，中央政府对深圳当局将妓女游街"这一严重损害中国国际形象的举措大为震怒，国家公安部日前责成广东省公安厅「严肃处理」，追究深圳公安机关有关官员的责任。""中央震怒：深圳将妓女游街造成恶劣国际影响"，网易论坛2006-12-07 21:17:31。但如果"严肃处理"只是出于"国家形象"的考虑，而没有意识到对公民人格的伤害，显然是不够的。

　　[13] 我国有相当数量的部门规章和地方性法规将农民、外地人划为了二等公民，"如1994年11月，劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第5条对用人单位跨省招用农村劳动力作了严格限制。只有经劳动就业服务机构核准，本地劳动力无法满足需求时，才可考虑。该做法作为推进再就业工作的成功经验在全国许多城市产生了示范效应。在青岛，该市将对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14％以内，幷规定每使用外来劳务一人需交纳50 元费用，而每吸收一个本地待岗6个月以上且女在35岁或男在40岁以上的人员则可获得3000元补贴。在武汉，《武汉市劳动力市场管理条例》（1999年 1月22日）第13条规定用人单位招用本市失业、下岗职工的，按规定享受有关待遇，在第14条规定用人单位招用外来劳动力的，应符合本市外来劳动力计划和行业工种目录要求。"广东省政府在2002年提出了春节后招工的"六不准"，"即在春节后一个月内，省内的所有用人单位一律不准招收外省民工；回乡过节的民工返回工作岗位时，一律不准带新民工入粤就业；职业介绍和人才交流机构一律不准开展介绍外省民工中介活动，不准举办劳务和人才交流集市；外省驻粤劳务办事机构一律不准向广东组织劳务输出；任何组织和个人，特别是新闻单位一律不准张贴、刊登和发布招聘外省劳动力的广告或信息。""北京市劳动局1996年曾制定了《1996年本市允许和限制使用外地人员的行业工种范围》（北京市劳动局通告第2号），明确规定了允许使用外地工的行业是12个，共204个工种，这些工种基本上都是城市人不愿从事的脏、苦、累、险、毒活。同年，北京市劳动局还发出了《北京市劳动局关於用人单位招用外地务工人员有关问题的通知》（京劳就发〔1996〕74号），明确要求用人单位招用外地人员应严格坚持'先城镇、后农村，先本市、后外地'的原则。下岗待工人员较为集中的系统，要严格控制外地务工人员的使用数量；1999年底，北京市劳动和社会保障局发布了《2000年北京市允许和使用外地来京人员的行业、职业及文化程度、职业技术能力》的通告。该通告中允许外地人员在京务工的工种有三大类，全部为垃圾清运工、尸体接运工、农艺工等体力型工种，允许使用人员的文化程度为初中。限制使用外地人员的行业有：金融、保险、邮政、房地产、广告、信息咨询服务、计算机应用服务和旅行社等8个行业。且全部为专业技术人员、办事人员、商业、服务业人员和生产与运输设备操作人员。通告规定，用工单位不得招用外地人员从事以上行业、职业，但如生产经营有特殊需要，需招用外地务工人员的，其文化程度必须在高中或高中以上，用工单位必须经北京市劳动和社会保障局批准后，在《北京市劳动就业报》上刊登招聘本市人员信息，15日内未招到本市人员的，方能去管理部门办理招聘外地人员的手续。通告还规定，其中未明确提到的职业为调剂使用外地人员的职业，但其招用本市人员的比例不得低於使用外地人数量的30%.上海市劳动和社会保障局在2001年提出的单位招用外来人员须知中，明确禁止五类岗位使用外来人员：一是党政机关、企事业单位、社会团体的各类工勤人员；二是社会公益性保洁、保绿、保养、保安人员；三是物业管理从业人员；四是各类商店营业员；五是机场、车站、码头清洁工。幷要求上述五类岗位已经使用外来人员的单位，於6月30日前予以清退。对於用工单位未经批准使用外来人员，一经查实，劳动和社会保障部门将责令其在限期内清退，幷补缴管理基金，另按每一人500～2000元的标准处以罚款。"郭昌盛："中国民工生存状态及政策建议"，光明观察2004/12/11。

　　[14] 见注释②。

　　[15] 见注释②。

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