许耀桐：顶层设计与深化改革

自从“顶层设计”在国家《“十二五”规划纲要》中出现后，这一概念被广泛地应用开来，以至于人们在谈论工作时，特别是谈到加快和深化改革时，言必称顶层设计。那么，我们究竟应该怎样正确地理解顶层设计并且运用好顶层设计？应该如何理解顶层设计和深化改革的关系？又该如何通过顶层设计深化当前的各项改革，尤其是在深化各项改革中重点地推进政治体制改革？这些是我们必须回答的问题。

一、 顶层设计被误读了什么

Top－Down Design，是西方国家源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。引进来后，中文把它翻译为“顶层设计”，应该注意到，这只是抓住了它的最重要的特点，并没有表达出全部含义。正因为这样，“顶层设计”容易被望文生义地误解为是“对顶层（高层）的设计”或“仅限于顶层（高层）的设计”。其实不然，这种设计是针对某一具体的设计对象，运用系统论的方式，站在最高处上俯瞰全景，采取了自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合。顶层设计强调定位上的准确，结构上的优化，功能上的协调，资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化的设计方法。它不仅需要从系统和全局的高度，对被设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且非常注重从理念到现实的技术化，进行精确化的建构，是体现设计方案与实际施工的完整的蓝图。因此，Top－Down Design的全部意思就是，站在一个战略的制高点，从最高层开始，弄清楚要实现的目标后，从上到下地把一层一层设计好，使所有的层次和子系统都能围绕总目标，产生预期的整体效应。显然，Top－Down Design不仅包含着对高层层次的设计，而且也包含着对中层层次和基层层次的设计，并不是如有些学者所理解的，“顶层设计”就是“对顶层的设计”，并据此提出，既要进行“顶层设计”，也要进行“基层设计”。殊不知，Top－Down Design本身就包含着“基层设计”，强调要具体化到细部。由此可知，把Top－Down Design翻译为“顶层设计”，只能体现这一设计的最主要的特征，即置身于最高处这一点，它确实有美中不足的地方。现在，既然这样的翻译已经约定俗成，已为大家所接受，那么，关键的就在于要准确地理解和把握它的内涵。所谓“顶层设计”，实际上是指“从高处着眼的自上而下的层层设计”。

还要注意到，也不要把顶层设计理解为就是一种完全工程性质的技术活，只具有应用性、操作性的特点。顶层设计首先是宏观战略设计，需要哲学理性思维，崇尚人文思想指引。由此必然强调创新，追求超凡脱俗。因此，对于某项顶层设计造就的大型工程，人们十分在意它是否体现了一种新的理念，是否带来清风扑面般的全新感受。其次，尽管顶层设计具有应用性、操作性的突出特点，但也不是只要有了工程蓝图、施工流程就可以了，还要进一步看有没有施工队伍和最终工程是否完工。正因为这样，顶层设计十分强调执行力，在绘制蓝图后，注重执行，在执行中注重细节，实施精细化管理和全面质量管理，注重各环节之间的互动与衔接，以便确保工程的完成和质量的提升。

二、提出顶层设计为了什么

很显然，中央在《“十二五”规划纲要》中提出顶层设计的要求，目的是为了“全面推进各领域改革”。《“十二五”规划纲要》明确指出，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，在重要领域和关键环节取得突破性进展。”由此可知，所谓各领域，主要就是包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制这四大领域的改革，同时，通过这四大领域的改革，相对应的推进“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”四大建设。

中国的改革开放始于1978年，迄今已历34年。现在，大家习惯于把前30年作为一个改革的阶段，并且公认这个阶段的改革上演了一部“石头记”的好戏，即主要靠“摸着石头过河”的改革策略。所谓“摸着石头过河”的改革策略和进路，是在大致有一个明确的方向、路线的前提下，在思想认识上，更主要地是以问题为导向，根据问题的难易，分析解决问题的现实性，然后找寻“石头”，寻求切实可行的方案。在实践过程中，“摸着石头过河”的改革策略表现为“走一步、看一步”的样态，只要实际可行的、“摸得着石头”的就继续推进，一旦碰到不太可行的、“摸不着石头”的就及时修改方案。毋庸置疑，“摸着石头过河”的改革策略，强调把握改革的速度、节奏，注重改革的成效性，使我们在过去30年里取得了改革的巨大成功，获得了国内外有识之士的交口称赞。但是，“摸着石头过河”的改革，还是初级的、浅层次的，而当改革进入“深水区”后，不可避免地面临的多是需要啃骨头的、开展攻坚式的改革任务，这样的深度改革，由于不在浅滩近处，完全摸不到石头了。因而，“摸着石头过河”的改革策略已难以应用和奏效。

正因为这样，在中国改革迈入一个新阶段后，党的十七大果断提出了“深化改革和创新体制”的任务。十七大提出“深化改革”的任务包括诸多方面，如：深化农村综合改革、深化国有企业公司制股份制改革、深化垄断行业改革、深化财税金融体制改革、深化预算制度改革、深化投资体制改革、深化收入分配制度改革、深化政治体制改革、深化机构改革、深化干部人事制度改革、深化乡镇机构改革、深化司法体制改革、深化文化体制改革、深化科技管理体制改革等等，总之，这些改革可以归结为经济体制、政治体制、文化体制、社会体制四大领域的深化改革。显然，这样的“深化改革”，由于“水已至深”，是“摸着石头过河”所力不从心的，它迫切需要呼唤顶层设计。

可以说，中央提出顶层设计，就是为了深化改革和创新体制的需要。如果没有顶层设计，我们的改革就难以为继，就将半途而废。现在，中央也已经确立了顶层设计的战略目标和理性思维理念，这就是建立“富强、民主、文明、和谐”的社会主义现代化国家，它分别代表着通过经济体制改革和经济建设实现富强，通过政治体制改革和政治建设实现民主，通过文化体制改革和文化建设实现文明，通过社会体制改革和社会建设实现和谐。在这样的战略目标和理性思维指导下，我们要全力以赴地进行“四大改革”和“四大建设系统”的顶层设计。

三、首要的顶层设计是什么

在四大改革和四大建设系统的顶层设计中，政治体制改革和政治建设的顶层设计至为关键，理所当然地位居之首。关于政治体制改革和政治建设顶层设计的重要性，诚如邓小平曾经指出的，“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”温家宝总理在2012年在3月14日回答中外记者问题时也明确地指出：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决，‘文化大革命’这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”

在现代国家，通过制度改革提供有力、可靠的支持，是现代国家的基础，因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。政治体制改革既是整个体制改革的重要组成部分，又对其他体制改革起着支撑和保障作用。例如，对经济体制改革和经济建设而言，只有推进政治体制改革和政治发展，才能从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，并形成有利于科学发展的宏观调控体系；才能为进一步扩大对外开放创造良好的体制制度环境，不断提高对外开放水平。又如，也只有推进政治体制改革，全面正确履行政府职能，推行依法行政，加强社会管理和公共服务，才能促进文化体制和社会体制的完善。

政治体制改革，对于满足市场经济内在要求政府转变职能，实现经济社会又好又快发展，建设社会主义法治，建立保障人民权益、促进社会公平正义的体制机制，具有至关重要的作用。前几年，有一本热门、畅销的书《大国的崛起》，十分透彻地指出，一个国家的经济崛起不算什么奇迹，只有民主制度的建立才能真正创造奇迹。其原因在于，市场经济运行可以创造财富，但更需要民主政治制度来保护财富。想想我们中国，从古代起那么多盛世，那么多财富创造，到了近代，5000年来积累的财富到哪里去了？被西方列强抢走了，丢掉了，就是因为那时中国没有一个保有财富的强大的民主政治制度，也无法提供经济发展的市场体制和环境，使中国沦落到丧权辱国、任人宰割的悲惨境地。

随着当代中国经济、文化、社会的发展，日益强烈地要求政治改革进一步满足和实现人的自由、民主、平等的权利的全面发展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最终确立起科学、民主、法治的政治体制。新一轮的诸多体制改革，要在更深的层次展开，首先就要把政治体制改革的顶层设计提到议事日程上来。

四、顶层设计如何推动政改发展
 

按照顶层设计的基本要求和中国的现实情况，推动政治体制改革的发展，必须走出一条积极而又稳妥的渐进之路。

首先，政治体制改革需要积极，必须积极地进行谋划布局。只有积极的谋划布局，才能发挥政治体制改革的先导作用，才能为经济体制改革、文化体制改革、社会体制改革开辟道路。为此，必须建立一个具有权威的统筹政治体制改革的顶层设计工作机构。顶层设计工作机构不可缺少，它是积极推进政治体制改革，在中国特色社会主义的历史进程中不断发展具有强大生命力的社会主义民主政治的发动机和助推器。

其次，政治体制改革需要稳妥，必须采取循序渐进、逐步深入的策略。只有稳妥地渐进深入，才能保持国家和社会的稳定。顶层设计要围绕政治体制改革在高层、中层和基层这样三个层次展开而进行，关键是每一个层次的设计都要突出稳健慎重。顶层设计必须区分中央政治体制改革和地方政治体制改革，要把地方政治体制改革置于优先解决的位置。一是要把城乡社区民主政治建设好。推进政治体制改革发展民主政治，基层社会是重点。万丈高楼平地起，基础不牢塌到底，只有建立和健全“基层群众自治制度”，“基层群众自治机制”，扩大公民有序政治参与，才能做到人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务。要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的基层政治和社会生活共同体。树立公民的社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。二是进行县级政治体制改革。常言道，“县治则国治”，县治是我国在地方区域经济、社会、文化差异较大的情况下维持国家大一统局面的重要制度保证，在国家治理中始终占有重要地位。这一特点，决定了县（市）域政治体制改革，必然是我国地方政治体制改革的重点，县（市）域政治体制改革搞好了，对于地方政治体制改革乃至中央政治体制改革，都具有基础的和标本的作用。

当前，通过顶层设计推动政治体制改革发展，还要着重解决三个重大问题。第一，关于权力配置。邓小平指出，政治权力过分集中是我国的“总病根”（《邓小平文选》第2卷第328页，人民出版社1994年版）。权力过分集中主要表现为，某些人或某个组织集决策权、执行权、监督权于一身，因而能够既当“组织员”、又当“运动员”、还兼“裁判员”，一切由自己说了算、做了算。这样的权力配置极不科学。随着社会主义市场经济体制的发展和逐步完善，政治权力的决策与执行、监督不分的问题越来越突出。现在，中央已提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”为此，政治体制改革的顶层设计，务必将权力结构合理地划分为“决策权、执行权、监督权”相互分离的体制机制，使“三权”能够各自运行又相互制约。

第二，关于民主选举。民主选举是公民当家作主的真实体现，是行使民主政治权利的真切感受。当前，一定要搞好基层的直接民主选举。但现实的情况往往是，基层选举没有提名过程，没有竞选环节，没有候选人自我介绍，没有差额选举等，由此助长了三种不良倾向的发生，一是靠溜须拍马、裙带关系得以提拔；二是靠拉帮结派，搞哥们关系，通过哥们“拉票”帮衬而上去；三是直接依靠金钱的力量，进行跑官要官、买官卖官。为此，政治体制改革的顶层设计，务必设计好民主选举的程序和环节，确保任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权。

第三，关于党的制度建设。执政党在国家政治生活中居于主导地位，执政党要搞好党的制度建设。推进党的制度建设，要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，以处理党政关系为要务。为此，政治体制改革的顶层设计，务必致力于党的四大制度建设，一是坚持和完善党的领导制度，改革和完善党的领导方式和执政方式；二是发展党内民主，积极稳妥有效地推进党务公开制度；三是保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度；四是正确理解和贯彻民主集中制，完善党内科学民主决策机制。

作者为国家行政学院科研部主任、教授、博士生导师
原载《人民论坛》（6月（中），总第368期，标题改为“顶层设计内涵解读与首要任务分析”，内容有所删节，此为原作）

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