中国政府汲取能力下降的体制根源

　　所谓制度就是人类用以约束自身的一组法则。人类社会中充满了各种制度。为什么人类愿意生活在自己制定的条条框框中呢？因为只有有所约束才能有所作为。如果我们不在某些方面约束自己的手脚，就不能更有效地使用它们。为自己设置一些障碍的目的是为了让我们能专心致力于某些途径而不是分心旁鹜。唯其如此，我们才能集中力量积极进取，从而避免纷乱的事物分散自己的精力。

　　然而我们必须认识到并非所有规则、制度都是有效的。一些制度之所以低效，一是因为参与制度设计和运作的政治和经济人物受与社会公益背道而驰的一己私利驱动。如果这些人“特别偏好促进再分配而不是促进生产活动，偏好造就垄断，而不是提供竞争条件；偏好限制机会而不是扩张机会，”（North，1990，9）他们设计出来的制度就不太可能增进社会的效率。然而，并非所有低效的制度都源于其主要设计者的恶念。低效的制度也可能是其设计者无意造成的。比如，有缺陷的制度设计可能提供“错误”的机会，施加“错误”的约束力，产生“错误”的激励效果，并且奖赏“错误”的行为。有缺陷的制度与完美的制度一样，制约着人们的行为，所不同的是采取了“错误”的方式。有缺陷的制度效能差表现在两个方面：首先，它们产生的结果与其设想者的初衷背道而驰；其次，这些结果不可能增进全社会的利益。

　　本文探讨的是，造成制度不完善的原因以及有缺陷的制度为何会引起低效率。它包括两个部分：第一部分阐明了构成有效制度的基本要素，并探讨这些要素对产生效率的重要作用。由于缺少某些关键要素，有缺陷的制度就不能像有效的制度那样带来高效率，低效率因此接踵而来。第二部分讨论1980～1993年间中国的中央地方政府财政关系。这个时期，中央地方关系的制度安排存在着很多缺陷，从而导致中央和地方的财政都陷入了困境。为了使中央和地方的财政关系趋于合理，中国于1994年建立了新的财政体制。新体制是否克服了旧体制的缺陷，以及新体制运行的状况将另文讨论。

　　有效制度的基石

　　制度的作用归根结底就是解决激励机制问题。假设人们是理性的，他们就会尽量趋利避害。如果生活在制度真空中，人们不太可能相互协作，因而他们会不断面临囚徒困境。制度建设的目的是通过提高某些行为的代价，并奖赏另一些行为，来解决激励机制的问题。制度可以通过改变人们的“相对收益”及其“偏好顺序”，来限制他们的选择范围，从而引导他们干某些事，不干另外一些事；制度为人们协调其选择提供的指导有助于减少他们互动关系中的不确定性，使之走向有序化。

　　制度说到底是一组规则。只有通过设立规则和执行规则，制度才能运作。“规则的作用在于指导人们未来的行动。”[1]规则可以惩罚、禁止某些行为，还可以鼓励某些行为。要使规则有效地指导未来行动方向，它们必须满足三个条件：明确无误，具有约束力，并得到严格实施。

　　（1）在明确相关团体中所有成员在各种相关场合下做出的选择的代价和收益时，规则决不能含混不清。具体的说，规则应该是公开的，这样相关团体的成员才能知道他们究竟能够从其选择中得到什么好处；[2]规则应该是明了的，这样人们才可以对其作出恰当的注释；规则应该是具有普遍性的，这样同类事物才会受到同样的处置；规则应该是没有漏洞的，这样才能防止有人钻空子；最后，规则应该是具有确定性的，这样违规者才无法开脱责任。关于最后一点也许还应多写几句。允许人们随机应变的规则的确可以让大家更灵活地应付无法预料的事件。只是给人们太多灵活选择的规则，就很难区分什么是对付意外事件必须采取的行为，什么是趁机破坏规则的行为。如果两者间缺乏明确的界线，规则的实施即使不是不可能的，至少也是代价奇高。

　　（2）规则是为约束各方事后行为而事先设定的限制。规则的作用是确定游戏的玩法。它不允许任何游戏参加者在既成事实之后单方面更改定规。政治、经济人物的动机往往在时间上缺乏一贯性。他们也许会事先接受某些规则，但事后他们也许会为了自身利益而希望不履行已作出的承诺。这样一来，事后修改游戏规则对他们就很有诱惑力。所以，要使游戏规则具有真正的约束力，就必须能够杜绝各方的事后毁约的行为。

　　（3）规则只有在能确保服从的时候才会具有约束力。如果当事人的利益完全一致，在不存在外部强制力的情况下，规则也许也能收效。但这种情况很少出现。因此，另一种保证规则实施的作法在很多情况下更重要，这就是：外部制裁的威胁。这种威胁是为了增加违规行动的潜在代价，从而减弱这类行为的吸引力。制裁必须足够严厉，以削弱不履行义务所能带来的好处。它们应严厉到使这种行为不再是占主导地位的策略选择。同时，必须建立一种检验违规行为，衡量此类行为轻重程度，以及惩治违规者的机制。如果制裁手段足够严厉并有充分把握保证实施，那么人们在违反游戏规则前就会三思而行。[3]从这一点上说，只有在保证实施的情况下，规则才可以持续有效；因此在任何制度设计中，实施机制的建立是至关重要的。

　　当制度运行中缺少前面提及的三个因素中的一个或几个时，我们就可称这一制度是有“缺陷”的。有毛病的制度不可能有效，因为它们不能有效地降低信息成本、减少不确定因素，也不能建立人们相互关系的稳定结构。

　　（1）即使在理想的制度下，监督成本也很高。如果规则模棱两可，衡量和评价社会成员的行为就非常复杂并且代价高昂。假如规则自身有毛病，就很难判断游戏各方是否违反了规则。规则的含糊还会使争执与讨价还价变得难以避免，这两者都是成本高昂。讨价还价的成本包含各方付出的时间、精力等代价。此外，如果效率要求各方通力合作，讨价还价却可能造成拖延，甚至谈判破裂，这其中的损失也不可低估。[4]此外，由于含混的规则不能确立解决争端的明确标准，潜在的争执者在冲突中会把大量有价值的资源投入非建设性的行为。规则越模糊，对机会主义行为的约束则越松懈。模棱两可的规则因而鼓励了机会主义。

　　（2）没有约束力的规则同样也会使机会主义行为显得诱人。可轻易加以改变的规则，较之不能擅加更改的规则在运作的内在联系方面有着本质的区别。如果一位社会角色的事后机会主义被容忍了，其他人就可以如法炮制。况且，假如可以事先预见事后机会主义，又有谁愿意严肃对待游戏规则呢？其结果可能是机会主义的盛行。

　　（3）当规则的实施机制太弱时，机会主义行为的代价也会很低，因为被抓住的可能性较小，抓住后所付出的代价也不高。在这种制度环境下，有多少人能抵制诱惑而不去行骗、逃避责任、铤而走险以攫取利益呢？

　　总之，由于给了人们太多的自由裁量权，有缺陷的制度设计不可能提高团结协作的收益或背信弃义的成本。既然这样的制度设计不能减少人类相互作用中的不确定因素并建立秩序，它的效能当然会很差。

　　中国财政困难的制度根源

　　财政困难

　　众所周知，中国的经济改革取得了令人瞩目的巨大成功。1978至1995年间，中国的实际国内生产总值（GDP）年均增长近10%，堪与东亚其他国家和地区经济“奇迹”媲美；而中国的人口是这些国家的三十（与韩国相比）至四百（与新加坡相比）倍。但非常值得注意的是，在这段经济繁荣时期，中国政府却不得不竭尽全力提高收入以实现财政收支平衡，因为财政收入的增长远远滞后于GDP的增长。政府公开公布的资料显示，在上述17年中，政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%，下降20多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降，但跌幅要小一些。结果预算赤字持续增加。更为严重的是，目前各级政府的资金都严重短缺。中央政府的财政状况尤其如此，其在国家财政收入中的比重大幅下滑，从改革前的约60%降至1994年的不足33%。尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在2/3的省份里缩小了10%还多。我们完全可以说，地方和中央政府都陷入了严重的财政困难。[5]

　　为何在经济高速增长期里，中国的财政收入却如此戏剧化地减少了呢？我们如何解释这个“中国悖论”呢？当然，部分解释在于政府的意愿。为了进行经济改革，政府必须下放权力，包括资源配置权力。这也正是国家财政预算占GDP的比例在改革头六年中下降10%的原因所在。然而，在以后年份里，意愿并不能解释下降。因为从80年代中期开始，政府采取了许多措施设法提高“两个比重”，即财政收入占GDP的比重和中央收入占国家财政总收入的比重，但都徒劳无功。

　　本文试图证明有关中央一地方财政关系的制度设计存在的缺陷，国家增收能力的下降正是这些制度缺陷造成的。

　　政府财政关系的主要特征

　　自中国1978年开始经济改革以来，其财政体制在1980、1985、1988和1994年经历了四次重大结构调整。调整的基本目标是相同的，即：调动地方政府的积极性，使之加强财力动员的能力，同时维护并加强中央的财政能力。本文只讨论前三次改革，1994年改革留待另一篇文章讨论。尽管这三种体制各有不同，它们却都具有以下五个特点：

　　1.收支划分。理论上政府收入应以来源区分，分为三个基本类别：中央收入、地方收入和分成收入。同时，不同级别的政府承担不同的支出责任。

　　2.基数。收入和支出这两种基数非常重要。基数值一般是依各地在确立某种新体制前一年的财政收支决定的。

　　3.收入分成。它是财政改革的核心，也就是说，各省可以保留一部分地方收入用于地方开支。一省留成的多寡取决于以下两个因素：（1）该省所适用的收入分成办法，以及（2）具体的留成比例。[6]分成办法决定地方政府是提留总税收的一个固定数额，一个固定百分比，还是提留税收超额完成部分的一定的百分比。分成办法因各省经济性质和税收能力的不同而有所区别。另一方面，留成比例通常依其一省收支平衡的基数而定。

　　4.一对一谈判。因为缺乏确定基数的通行方式，分成办法和留成比例这些收入分成的基本参数就得通过协商来解决。每省单独就这些参数问题与中央政府进行讨价还价，以确立与中央的特定财税关系。这样，各地根据各自与中央达成的交易上缴不同数额或比例的地方收入。

　　5.税收管理。一方面，税权是高度集中的；所有税种的税基和税率都由中央政府确定，包括地方税和分成税。另一方面，征税权几乎已全部下放。除了属中央所有的几个不起眼小税种外，几乎所有税种的征收工作都由地方政府掌握。

　　尽管这三个财政体制间存在细微差别，以上五个基本特点在1980年到1993年间却始终没变。

　　有缺陷的制度

　　具有以上五个特征的三种财政体制有何不妥呢？

　　首先，中央地方间的资金流动虽然说起来有规则可依，这些规则本身却很不清楚。

　　尽管书面规定的制度给人的印象是中央和地方收支责任划分明确，实际上这种划分只是名义上的存在。在大多数情况下，除中央收入外，一省的所有税收是绑在一块的，全部要参加分成。有时，连中央收入也包括在内。一省适用的分成法和留成率通常与其收支基数更为相关，而中央地方各自理论上的收支责任反倒不那么重要。然而，确定收支这两个基数，分成办法和分成比例都无明确的原则可循。含混的分成制度使讨价还价显得比规则还重要。

　　讨价还价本身也没规矩。各省分别与中央进行交易。结果，各省的分成方式和分成比例都不一样，[7]中央、地方间的财税关系因此特别纷繁复杂。在1980年至1993年间，中国始终有五种以上不同的中央、地方收入分成办法并存。即使那些采用相同分成方法的省份，其分成比例也颇有差异。[8]

　　这种制度安排使得讨价还价的技巧至为重要。“提高生产率和改善资源配置的方式的回报也许还不如巧妙灵活的讨价还价的回报高。但是，不管这种谈判技巧本身如何值得称赏，它们完全无助于提高经济效率。”[9]

　　讨价还价也使得各方对下一轮谈判的结果心中无底，这样就容易促使中央和地方政府放弃长远打算，只注重眼前利益。

　　更为重要的是，讨价还价的过程缺乏透明度，这可能助长省区之间的强烈的不公平感。上缴率高的富裕省份会觉得受到了专断的中央的盘剥；而贫困省会感到来自北京的补贴不够用。[10]如果这种不公平感持续下去，就会转变为对整个制度安排的不信任，从而破坏中央与地方关系的基础。

　　假如在这段时斯内还存在什么明确的规则的话，那就只有一条，即底线法则：只要一省完成了与中央商定的指标，它有权任意支配当地财政资源。如下文所示，这一“法则”使省政府在执行中央税收政策、实行税收优惠和将地方收入从预算内转为预算外时，拥有相当大的自由度。简而言之，地方政府拥有的自由裁量权使他们实际控制的财政资源远大于它们理论上应有的权力。[11]另一方面，由于没有监察中央权力的机制，中央可以滥用权力，包括有权改变游戏规则。给予参与者过宽权限的财政制度势必杂乱无章，从而引发中央地方之间的潜在冲突。这就涉及到中央一地方关系第二个制度缺陷。

　　第二，有关中央地方财政关系的规则缺乏宪法基础，使中央政府得以单方面改变“游戏规则”。

　　理论上，有两种机制可以使中央政府尊重与地方关系的规则，其一为声誉。在重复游戏中，中央政府有理由关注它在某一轮游戏中的表现是否会影响其在以后游戏中的声誉。这种“未来的长臂”促使中央政府尊重其与地方达成的任何短期协议，以便保留寻求长远利益的机会。但重复游戏并不足以防止犯规。例如，资金严重短缺会迫使中央政府为解燃眉之急而违犯游戏规则。当仅凭声誉不足以防止犯规时，第二种机制--制度性约束--便成为必不可少的办法。[12]如果对中央的事后行为缺乏有效限制，中央则可能在它认为必要的时候改变游戏规则。它也确实是这样做的。

　　中国自1980年开始，先后三次修订财政分灶吃饭体制。每次变动不仅修改了分成办法，而且重新界定了中央、地方、分成三类基本税种。[13]甚至在每个体制的总体框架内，变化也会发生。比如，1980年确定第一个分灶吃饭的体制时，曾保证中央和地方之间定下来的分成方式和分成比例将保持五年不变。而在此后三年中，中央对约定条件做了三次重大调整。更糟的是，1985年制度从一开始就没有得到严格执行。1985年改革的主要目标是消除有关各级政府收支责任的含混规定。因此它明确划分了中央、地方及分成税的范围，同时制定了与之相适应的分成办法。但大多数省份1985年至1987年间实行的是一些“变通办法”，税种的划分和新分成办法则被弃之不用。更有甚者，原定适用五年的1985年体制则提前两年，即在1988年就被新体制所取代了。[14]

　　除体制不断变化，体制内各项参数不断调整外，中央还有许多改变分成合同的办法，如改变收支基数、分成比率等等。

　　如果游戏的一方保留修改游戏规则的权利，那么这些规则就不是真正的规则。特别是如果这一方惯于不守信用，其它参加者就难有遵循“规则”的积极性，正如下文所示，这正是地方政府对中央滥用权力所做出的反应。结果，中央地方之间的游戏发展成一场斗智之战，双方运用其自由裁量权“蒙骗”对方、智取对方。不幸的是，斗来斗去的结果是没有一方是赢家。

　　第三，尽管中央拥有广泛的自由裁量权，它却缺乏一个有效的机制来推行其财政政策。

　　在中国，除了一些小税种，所有税目都是中央规定的（也就说，税基和税率均由北京决定）。但与此同时，几乎所有税收工作却都由地方税务部门完成。中央没有自己的税收系统。在其它国家，一般是地方政府依靠中央政府自上而下的财政转移支付来维持预算平衡。但在中国，则是中央政府依靠地方政府上缴它们征收的部分税款来平衡收支。

　　如果地方税收机关对中央与本地政府同等忠诚，自下而上的利益分享也许不成问题。但事实并非如此，一仆二主必然产生利益冲突。然而，地方利益几乎每次都占上风。为什么呢？因为地方税务官员是当地永久居民，仰仗地方政府提供住房、水电、福利待遇以及其它各种非现金收益。如果他们不合作，地方政府不会让他们有好日子过。这样一来，虽然地方税务机构在名义上既代表中央政府，也代表地方政府，但实际上他更忠诚于后者。结果是地方政府可以有效地支配税收工作。

　　由下而上的分成制度可以成为地方政府手中的危险武器。据世界银行的一份报告指出，“当苏联各加盟共和国不再向联邦政府上缴税款时”，这种体制“便成了导致苏联解体的一个原因。”[15]即使不发生这种最糟糕的情况，此类分成制度也为地方政府有选择地执行国家的税收政策提供了方便。如果地方政府还获准对本地企业实行税收优惠和减免税政策（只要他们完成税收指标），不仅税基会遭到破坏，而且会造成税收大量流失。中国的情况不幸正是这样。很明显，“授权地方征税实际上意味着税法难以得到正确实施，”[16]自下而上的分成体制必定导致中央财政收入比重的下降。

　　地方在有缺陷的制度中的行为

　　制度的作用本应是对人们的选择范围加以限制，促使他们从事建设性的活动。然而正如前几小节所示，中国的分灶吃饭财政体制给予了中央和地方太多自由裁量权；广泛的自由裁量权为他们的机会主义开了绿灯。

　　这一小节将分析为什么有缺陷的制度安排会导致地方政府不努力征税，并尽量逃避上缴中央。

　　首先，地方政府有这样做的动机。这种负面的激励效果与财政改革的初衷当然是背道而驰的。分灶吃饭的财政体制允许地方在完成规定税收指标后，可以多留一些，这样做的目的旨在敦促地方政府加大征税力度。事态的发展为何走向了相反的方向呢？上文所讨论的有缺陷的制度安排正是产生这种负面激励效果的原因。

　　首先，中央与地方之间的分成方式，使地方认为增加正税收入，自己无利可图。尽管地方政府可以保留一部分它们收上来的税款，但许多地区都不能保留全部税款。这样，对那些分成比例率低于百分之百的省份而言，他们征收得越多，上缴中央的就越多。而对那些须拿出其收入相当大一部分上缴中央的富裕省份而言，这种负面激励效应尤为显著。逻辑上讲，留成比重越小，多征税就越显得不合算。这一不利因素对那接受固定补贴的省份或只需要上缴固定数额的省份，作用有可能会小一些。

　　可能有人会问，地方政府多少还是能保留一部分税款，为什么分灶吃饭的财政制度不能产生激励它们多收税的效果呢？下面两点回答了这个问题。

　　第二，如果地方政府不遗余力地加大征税力度，它们有理由担忧，中央会在下一轮谈判中调高他们的上缴比重。所有地方政府都知道他们与中央达成的分成合同会在几年之内重新讨论，而中央政府则背着“鞭打快牛”的坏名声：财政收入快速增长的省份，基数可能调低，上缴比重可能调高。事先预料到中央的这种“事后机会主义”，地方政府的回应是自己的机会主义，即征税努力程度上留一手。

　　第三点也是更重要的一点，中国的财政制度存在一个大漏洞，即：预算外资金。预算外资金是公共部门中不受中央预算控制的那部分财政资金。[17]这类资金对地方政府很有吸引力；因为他们可以随意调动它，而多数预算内资金的使用要接受上级政府监督。这些收入的另一个优势在于它们无需参加与上级政府的分成。更何况，预算外资金的增多不会导致上缴比重的增高。既然预算外资金有这么多好处，地方政府当然会压低正税收入并尽量设法把收入从预算内转为预算外。

　　最后一点是机会主义的成本很低。为刺激地方政府全力以赴，中央必须将一部分资源用于监督地方在财政收入方面的表现，并据此给予奖惩。然而，改革时期迅速的经济变化使监督税收的努力程度变得比以前更加困难。一省的征税努力只能部分决定其结果，因为价格波动和政策调整也可能大大加强或削弱该地区的税收潜力。在这种情况下，仅看税收总量的大小和增幅，中央无从判断地方是否作出了最大努力。只有地方政府自己知道自身的税收努力程度有多强，但它们却不愿让中央知道这一点。由于很难进行监督，地方政府总能找到“正当”理由为其财政收入下降辩护。中央因而永远也不能因某些省表现不佳而惩罚它们。既然被抓住的机率很低，中央又不曾施行过什么惩戒，因而以蒙骗手段获得的收益远远大于来自合作的收益。就这个意义而言，分灶吃饭的财政体制奖励了欺骗行为。

　　这一制度不仅鼓励了地方机会主义而且也为地方机会主义提供了机会。例如：

　　（1）分灶吃饭的体制允许地方政府在实施税法中行使自由裁量权。只要他们完成上级指标，即使他们不全力以赴征税，中央也无可奈何。中国税收体制中“自下而上”的分成方式亦为在税收中逃避责任提供了可能。作为税款征收者，只有地方政府知道自己的努力程度，中央无从了解。[18]

　　（2）只要地方政府完成了向中央上缴的指标，它们便有权对其辖下的企业给予减免税优惠。地方政府会尽可能地使用这一权力，以便将更多财政资源留在本地。减免税每年就使政府少收入300亿到400亿的税款。[19]

　　（3）以放权让利为指导思想的中国改革涉及两方面的放权。一方面，资源支配权和决策权下放给了地方政府，另一方面也下放到了企业手中，因此预算内及预算外资金的界限多次被重划；这为地方政府将预算内资金转到预算外开了方便之门。地方政府在增加预算外收入上极富创新精神。从1978年到1992年，国家预算只增长三倍，预算外资金却增长了11倍。到1992年止，属于国家预算外的财政资金与属于预算内的财政资金几乎一样多。[20]

　　（4）在以谈判为特征的财政体制中，地方政府的信息优势帮助它在与中央政府为收入分成办法讨价还价时占有有力地位。在收入分成需由讨价还价而定的国家里，中央政府为防止地方在谈判中占主导地位，常常依靠自己的税收系统完成征税任务。中国则是一个例外。中国税收管理自下而上分成的作法进一步加强了地方政府讨价还价的力量。由于中央政府相当大一部分预算收入依赖地方政府的上缴款，它不得不在谈判中作出一些让步。这样，每次谈判过后，地方往往获得比先前更高的留成比例。[21]1988年的财税改革本身即是中央政府的一次大让步，大多数省份，特别是富裕省份，得到了比以前更优惠的分成合同，[22]在开始实施1988年体制后的五年中，地方收入增长远远快于中央收入的增长。

　　其实，即使地方政府不采取任何机会主义行动，中国的收入分成体制，如1988年模式，也有两种内在的倾向。其一为政府收入增长不会高于GDP中的增长。朱明的模型[23]表明，在分灶吃饭的体制下，财政收入增长相对GDP增长的弹性系数总是小于一。该体制的另一个内在倾向是，政府收入中中央的比重日渐缩小。世界银行的一份研究发现显示：“如果商定的分成办法得以实施，中央财政收入的份额肯定会下降。”[24]

　　然而，地方政府的确是按机会主义方式行事。这可以从各省征税努力程度的差异中看出来。如果差异很大（亦即各省征税努力程度大相径庭）就表明一些省份采取机会主义行动。许多研究证明，各省征税力度确有明显差异。[25]事实上，正如世界银行所发现的那样，许多富裕省份征税努力程度低于其它省份。比如，浙江、山东和辽宁等省的征税努力程度均低于全国平均水平，上海也只是略微高于平均值。[26]朱明用1981～1990年间的数据证明所有省份的征税力度在这段时期内都有所下降，而下降的速度却大大不同。一般而言，富裕省份的下降速度快得多。[27]我们自己的研究证实了他们的发现。

　　我们以各省人均GDP值作为财政收入潜力的指标、财政收入与GDP之比作为税收负担的指标，并对两个变量的相关关系作一分析。我们只考察两年的情况，1980年和1993年，亦即本研究涉及时期的第一年和最后一年。1980年人均GDP与政府收入占GDP比率有着很强的正相关关系。但是到1993年，二者的相互关系却完全消失了。1980年，上海、北京、天津、江苏和浙江税收潜力最大、税赋亦最重。此后这种情况则就一去不复返。1993年，上海、北京、天津、辽宁、江苏和浙江仍旧是最富足的地区，但它们的税收负担却比贫困省份还轻。越富的地区，其财政收入占GDP之比重的下降幅度越大。这说明富足的省份从中国的分灶吃饭财政体制中获益最多。只有地方政府的机会主义行为才能解释这种变化趋势。富裕省份曾是上缴中央国库的大户，他们的机会主义是中央收入占国家财政收入比重下降的重要原因。

　　不仅富裕省份采取机会主义作法，贫困地区也如法炮制。它们都减降低了自己征收正税的力度。钱到哪里去了？相当一部分流入预算外资金。而且预算外资金增长与预算内资金增长呈现负相关。换言之，当预算外收入占GDP之比上升之时，预算内收入占GDP之比就会下降。应归中央调拨的大量财政资源就这样落入地方政府手中。[28]从这一意义上讲，预算外资金的增长无疑该对政府预算在国民收入中比重的下降负有责任，起码是部分责任。

　　中央在“囚徒困境”中的行为

　　由于缺乏制度上的强制手段来迫使中央遵守游戏规则，而地方政府又没有足够力量防止中央违背诺言，中央政府像地方政府一样也会时常采取不规范的作法。

　　在财政改革中，中央政府许下过不少承诺。它所建立的每一个财政体制安排是一种承诺，它与地方政府达成的每一项协议也是一种承诺。通过对有利于地方的财政体制及协议作出承诺，中央开始可能很真诚地希望它所作出的让步能够促使地方政府在征税中采取更富于建设性的姿态，并希望自己的财政收入与地方财政收入同步增长。然而，地方的机会主义行为常常造成两种令中央不堪忍受的结果，即：地方财政收入留成分配不均以及中央财政收入捉襟见肘。这二者是互相关联的。如果中央能获得充足的财政收入，它就可以利用财政转移支付缓解留成分配不均的矛盾。但中央在财政日益紧张的情况下，却不得不常常以不规范的作法回敬地方的机会主义。

　　中央的不规范作法一般采取三种方式。首先是事后修改它与一些省份达成的协议条款。这类协议一般原定为五年有效。但是，中央有时会在协议到期前与有关省份重新商定一些条款。改动可能涉及收支基数，也可能涉及上缴份额。第二种方式是改动与所有省份协议中的主要参数。一种主要战略是中央请客地方出钱，即转移中央的支付责任。中央常常将价格补贴、工资上调以及固定资产投资等诸如此类的开支责任转移给地方政府，以减少它自己的赤字。地方政府不得己，只能承受这些支出。在某种意义上，“任意转移开支责任……相当于从地方收取额外税款。”[29]

　　中央的最后一招是各种形式的另立名目。例如中央1981年向一些省份“借”了七十亿元，1982年又借了四十亿。1983年，中央保证今后不再向地方借款。但与此同时，它一笔勾销了自己对各省的欠款并根据其借款数相应地提高这些省份的上缴定额。然而在接下来的几年中，“强制性借款”并未停止。例如中央1981年至1987年向山西省借贷2．4亿、1．8亿、17．6亿、1．80亿、1．70亿、2．90亿元，这些“借款”从未归还过。1988年，中央又采取了与1983年相同的作法。结果山西省的上缴率从2．5%提高至12．4%。[30]1987年之后，“强制性借款”确实停止了。但中央1991年采用了一种新的征收方法--“地方贡献”。它要求具有较大税收潜力的省份向中央财政作“贡献”。[31]“贡献”当然是不必归还的。除“强制性借款”或“强迫性贡献”之外，中央还有其它方法从地方获取财源，包括将一些高利润的国有企业的所有权收归中央。[32]

　　尽管中央的不规范作法多多少少减轻了它一些短期预算压力，但这种行为会产生一系列严重后果，尤其是对地方政府的动机产生了严重的负面效果。马骏探讨了中央在处理与地方财政关系上缺乏信誉造成的影响。他的博弈论模型显示，如果中央滥用自己的自由裁量权，地方政府将采取降低征税力度的策略对付中央。[33]这正是中国所发生的情况。由于事先知道中央不会信守诺言，没有哪个地区情愿尽力加强征税力度。反之，一省征收得越多，中央抽取得也越多。当所有省份都以中央之道还制中央之身时，国家总预算与国民收入之比当然会下降。正如上文所示，中央则是游戏中最大的输家。

　　有缺陷的制度和囚徒困境

　　中国财政改革旨在调动地方政府的积极性，刺激他们加大征税力度，从而使中央和地方都能从税收增长中获益。然而其结果对双方都不太愉快。不仅中央在国家财政总收入中的比重，而且政府总收入占GDP的比重都急骤下滑。可能更重要的是，财政紧张造成了中央和地方政府之间的矛盾。而所有这些麻烦都出现在中国创造人类有史以来最伟大的经济繁荣之时。我们如何解释这个悖论？我们认为问题出在有缺陷的制度设计上。健全的制度应能限制社会角色的选择组合，并进而减少人类相互交往中的不确定因素。但是，中国的财政体制让中央和地方政府拥有太多的自由裁量权，这为机会主义行为盛行开了方便之门。中央和地方都指望从机会主义作法中得到好处，但结果双方都以财政收入不断下降而告终（相对于GDP），原因是他们陷于典型的囚徒困境之中。

　　如果我们把所有省份看作一个实体，那么博弈双方，即中央和地方，面临两种战略选择：采取机会主义行动或遵循有关二者关系的“规则”。这些“规则”由于存在上述缺陷当然不是真正的规则。否则博弈参加者不可能有不遵守“规则”的选择权。由于双方都缺乏有关对方行为的完全信息，他们都不能排除对方会采取机会主义作法的可能性。显然双方都依“游戏规则”行事的结果，比双方都搞机会主义的结果好。问题在于，如果中央和地方政府在战略上都是理性的，并为争取更大利益所驱使，它们每一方都可能希望自己搞机会主义而对方却循“规”蹈“矩”，因为这样它就可以从守规矩的对方身上获取超额收益。另一方面，即使它方采取机会主义作法，己方选择机会主义，仍胜于照“章”办事。这样一来，机会主义不管在任何情况下都是最佳的策略。然而，当双方都采取这种策略时，游戏产生的结果却对任何一方都不利。

　　囚徒困境的症结在于每个玩家都出于获取最佳利益的考虑采取行动，但却事与愿违，结果是损人不利己。换言之，理性的选择却造成了不理性的结果。

　　无论中央还是地方政府都对“两个比重”（中央收入占政府总收入的比重和政府总收入占GDP比重）的下降感到不安。他们日益认识到国家汲取能力的下降已导致了一系列严重的后果，如宏观经济的不稳定、基本共享物品和服务供应不足、不断拉大的地区及部门不平衡，以及对国家统一的潜在威胁。[34]他们都希望摆脱这种囚徒困境，并呼吁变化。

　　解决囚徒困境所需要的是进行新的制度安排，使游戏规则成为真正的规则。只有当这些规则清晰明了、对各方具有约束力，并且有惩戒机制帮助其实施时，这些规则才能限制游戏参与者的自由裁量权并阻止机会主义行为的蔓延。只有让机会主义的代价足够高，才能使游戏参与者选择遵守规则，从而摆脱囚徒困境。

　　（作者单位：香港中文大学）

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