政府改革的成效取决于思想解放的程度

   政治层面需要解放思想，需要迈出关键步伐。行政改革只能解决一部分的问题，更重要的问题和政治发生联系。如果没有政治层面改革的配合，没有官员选拔制度改革的配合，行政改革只能解决表层问题，解决不了深层问题。经过30年的改革开放，我们的政府改革取得了很大的成就，政府已由一个适应计划经济的政府，整体转向大体适应市场经济的政府。我说还不够，什么时候深圳市委书记也能差额选举了，这个改革就有看头了

　　这次“大部制”改革，是改革开放以来第六次大规模的政府改革。

　　这次改革的背景是什么?

　　经过30年的改革开放，我们的政府改革取得了很大的成就，政府已由一个适应计划经济的政府，整体转向大体适应市场经济的政府。为什么还要进行大规模的改革呢?我觉得从背景来看有以下两个方面问题值得我们思考：政府管理所面临的外部环境发生了重大变化;政府自身的管理运行过程中存在一些深层次的问题。

　　政府管理的外部环境发生了什么变化呢?我认为，目前政府管理的外部环境，有四个基本特点：一是中国的改革发展取得了巨大的成就，但是人们对改革的认同度有所下降。二是中国经济在持续快速发展，但付出了过多的资源和环境代价。三是中国社会转型、体制转轨在快速推进，但积聚了大量的社会冲突、社会矛盾。四是中国在国际社会的影响力越来越大，在世界上有了更多的话语权，但同时也不断被世界误解、误读，以至于让人感受到，在中国举办奥运会之前，在情绪层面、价值层面上，和西方发达国家形成了尖锐的对立。

　　我认为这四个特点，大体反映了目前政府公共管理面临的外部环境所发生的变化。以第四点为例，为什么中国改革发展取得了巨大成就，中国本来想通过奥运会向世界交上一份完美的答卷——融入世界，但是实际结果却不尽然?这很值得我们思考。对这一问题，我想至少有三种解读。

　　第一种解读，西方发达国家不断误解中国，不排除发动颜色革命的可能。当中国这样一个共产党执政的社会主义大国走上改革开放道路的时候，发达国家拍手称快，他们的潜台词是：这个国家只要选择市场经济，只要走市场经济道路，政治上的改变是迟早的事，迟早要向西方靠拢。但是这些年来中国在经济上快速发展，市场经济体制不断推进，但在政治上依然我行我素，没有改弦易辙的迹象，这在某种程度上激怒了西方。于是，过去说你的制度是要崩溃的，现在说你的制度是非常危险的。所以虽然我们一再向国际承诺，中国要和平崛起，可是得到的却不是包容、理解，而是一片“中国威胁论”的质疑。所以说包括干扰奥运火炬传递、歪曲报道西藏暴乱等一系列举动，不排除在中国策划一场颜色革命的动机。

　　第二种解读，这可能是一场经济战、货币战。干扰奥运火炬传递，歪曲报道西藏暴乱，不过是一些西方国家绑架了中国的两个“人质”，目的是让中国为西方的这次经济衰退买单。美元大幅度贬值，中国外汇储备损失惨重;人民币对外升值，对内贬值(这是非常少有的现象);高油价，等等，这些因素都直接打击中国经济，特别是打击中国的出口。当中国的企业不能适应这种人民币升值、石油高价的时候，就可能纷纷倒闭，给西方国家的企业提供机会。也就是说，政治上的现象可能仅仅是表象，真正问题可能是一场经济战、货币战。

　　第三种解读，对中国近十多年来的快速崛起，发达国家难以在心理上接受和认可。过去都是西方主导世界，现在中国在世界上影响力越来越大，西方发达国家难以在心理上做出调整。当然我认为中国也存在心理调整问题。我们不要指望崛起的时候世界都为你唱赞歌，这是不可能的事情。

　　这三种因素究竟以哪种因素为主，还是三种因素综合起作用，还有待于观察。但所有这些都说明，我们的政府面临的外部环境已经发生了非常大的变化，这对政府的公共治理、管理能力是一个前所未有的考验。

　　第二个方面，从政府自身来讲，我们过去的改革并没有解决深层次问题。2005年制定“十一五”战略规划的时候，中央做出了一个很重要的判断，当时或许还没有引起更多人的关注。这个判断就是一句话：未来行政管理体制改革将成为全面深化改革、扩大对外开放的关键。我认为，这个判断实际上带有战略转移的意义。如果说过去二十多年我们一直是以经济体制改革为主导进行改革的话，那么，越到后来，政府似乎越成为社会矛盾的中心。这种现象的出现，不是因为过去我们的政府没转变、没改革，而是因为过去的改革解决的大部分是表层的问题，一些深层次问题还没有解决好。

　　那么，目前我们的政府究竟还存在哪些深层次问题呢?

　　第一，政府整体上面临着结构不合理的问题。表现在三个方面：一是行政结构不合理，部门设置过多，特别是管理经济和社会的部门设置过多，导致职能交叉重叠，多头管理。这种部门设置、组织结构助长了而不是弱化了部门利益。二是党政机构有些重叠，党有纪委，政府有监察;党有组织，政府有人事;党有统战，政府有民族事务、宗教事务管理;党有宣传，政府有文化。我们有两个公共治理体系。执政党处在国家治理的第一线，不像西方国家那样是隐藏在后边的。这种组织架构的重叠，不是单靠行政层面的改革能解决的。三是政府和社会的功能也没有充分分化。政府官员退下来后，就到下面的行业协会等民间组织去当管理人员。民间组织本来是社会组织，在我们这儿变成了“二政府”。这是政府和社会功能没有分化的结果。

　　第二，政府的管理运行存在很多深层次问题。一是政府职能转变明显滞后。1984年提出政企分开的目标，1988年提出转变政府职能的改革目标，一个经过了24年，一个经过了20年，到现在仍然没有一个很好的结果，很令人深思。二是行政审批事项太多。任何一个国家都有审批，都有许可，但很少有国家像中国这样，审批范围这么宽，审批事项这么多，审批程序如此不规范，审批中的自由裁量权这么大，审批中的暗箱操作这么多。有人说这种审批结构是中国由计划走向市场过程中政府管理出现的一个怪胎，我大体认同这种看法。过多的审批权不知害了多少官员，包括很多高官。三是社会管理、公共服务薄弱，直接的反映就是民生问题。计划经济体制下的民生问题也没有像现在这样突出。民生问题首先从两亿农民工这里表现出来，从几千万下岗职工这里表现出来。民生问题突出，不是因为国家没有发展，不是因为国家财政没有增长。2007年我国预算内财政收入达到5万亿元，各级政府还大约有1.6万亿元的预算外财政收入，两项加起来是6.6万亿元，国家财政和1980年的3000亿元相比，翻了二十多倍，为什么老百姓看病难、上学难、住房难问题还这么突出呢?这说明制度供给没跟进，社会管理特别是公共服务的制度供给、政策设计没有及时把更多的弱势群体、老百姓涵盖进来。

　　第三，政府行为问题。形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费、形象工程、政绩工程、权钱交易等对我们政府的影响非常大，严重损害着民众和政府的关系。这三大问题，从某种意义上讲光靠行政改革是很难解决的。

　　对过去的五次改革总体的价值判断

　　五次改革成就很大，但是从教训的角度来讲，至少有三点：第一，改革有明显的改革目标的低效率重复。每次改革都有裁员、裁减机构、转变职能、政企分开等目标，但都不是很彻底。第二，行政改革孤军深入，事业单位改革整体滞后。事业单位有130万个，职工2900多万人，和800万党政公务人员相比，这是个大头。但是，很多地方把行政改革变成数字游戏，行政编制不够用事业编，或把行政机构整体转成事业单位，表面上看行政编制减少了，实际上财政支出增加了。第三，陷入单一的行政思维，以为政府管理的问题靠行政改革能解决，若干年下来才发现不完全对。行政改革只能解决一部分的问题，更重要的问题和政治发生联系。如果没有政治层面改革的配合，没有官员选拔制度改革的配合，行政改革只能解决表层问题，解决不了深层问题。

　　未来如何改革?

　　这次中央提出的有关行政体制改革的整体思路和框架是很明确的，这里我只想强调两点。第一点，这次改革的目标定位是建设服务型政府，我们首先应把握服务型政府的基本内涵是什么。我认为服务型政府从本质上来说，就是一个以民众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。这里面有四个不等式尤为重要：一是服务型政府不等于政府的公共服务职能。服务型政府整体上要反映政府的理念、宗旨、价值、目标和追求。换句话说，政府的所作所为，都要体现为公众服务的理念，要寓管理于服务之中。二是公共服务不等于基本公共服务。公共服务范围很宽，但是基本公共服务更体现政府的责任。我举个例子，教育是公共服务，但是九年义务教育就是基本公共服务。九年义务教育政府不但要提供，而且要拿钱，不能向老百姓收钱。三是公共服务均等化不等于公共服务平均化。公共服务均等化概念主要指的是机会均等、制度均等，而不是平均主义大锅饭。四是公共服务体系建设不等于公共服务边界范围的确定。公共服务体系建设还包括很多内容，包括公共服务提供的方式、手段等，边界范围的选择只是其中之一。

　　第二点，中国的行政体制改革要想持续深入，解决结构性的问题，真正有突破，我认为关键是要解放思想。必须对现行体制——包括行政体制、政治体制进行深刻的变革。如果不在这个层面上迈出关键步伐，我认为我们的体制在国际上一直会受到非常大的压力，我们的生存空间会越来越小。从这个意义上讲，行政体制改革能不能取得突破，在很大程度上取决于政治体制改革的突破;而政治体制改革要推进，取决于我们的思想解放能到什么程度。

　　1978年那次思想解放，方向非常明确。真理标准问题的讨论否定了“文化大革命”，否定了“以阶级斗争为纲”，最终使中国找到了改革开放这条道路。这是第一次思想解放。

　　1992年，87岁的老人邓小平到南方考察了一圈，发表了南方谈话。南方谈话的核心，我认为是两句话：第一句是基本路线动摇不得，一百年不能动摇;第二句是市场和计划都是发展经济的手段，并不决定一个国家的政治制度，资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场。这两句话奠定了中国这样的社会主义国家仍然可以搞市场经济的基础。这是第二次思想解放。

　　目前，从广东开始的第三次思想解放已拉开大幕。这次思想解放要干什么，方向是什么?我的基本判断是，表面上看，这次思想解放从落实科学发展观切入，但它的最终落脚点不会简单地停留在经济层面，必然要涉及政治层面。而政治层面需要解放思想，需要迈出关键步伐。我在很多地方讲过，中国的政治改革有三条底线要保住：第一条是坚持共产党的领导，第二条是坚持社会主义制度，第三条是不实行西方的三权分立。在这三条底线之上，有非常大的空间可以探索。这次可喜的是，深圳出台了一个改革纲要，引起很高的关注。他们承诺，再过若干年，深圳的市长要差额选举，深圳的人代会代表要直接选举，深圳市各个局的局长都要差额选举。我说还不够，什么时候深圳市委书记也能差额选举了，这个改革就有看头了。

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