民主集中制下的党的领导制度

《中国共产党章程》在论述民主集中制的六条基本原则时指出，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。这即是民主集中制关于党的领导制度的规定。对于这样的领导制度，《党章》还具体地阐述道：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”依据上述规定，过去学界所作的的理论研究在解读党的领导制度时，往往因为强调其中的集体领导而把它称之为委员会制。应该说，这样的解读具有正确之处，但并不全面。那么，应该如何正确解读民主集中制所规定的党的领导制度呢？

一、党的领导制度是一种委员会制

什么是委员会制的领导制度呢？委员会制亦称合议制、集体负责制，是一种政治制度。从政治学学理分析，委员会制是指其委员经由民主选举产生，组成一个委员会，主席或执行主席由委员轮流担任，全体委员以集体领导的形式来行使权力。各委员不但职权相同，进行集体议事，其决策、决议通常是按照讨论、协商的原则作出的，而且实行集体领导、集体负责，出了事情大家共同承担风险责任。

现在在世界各国中，瑞士是实行委员会制的唯一国家。瑞士联邦委员会（federal council）是瑞士最高行政机构，由联邦议会（federal assembly）的两院国民院（council of the nation）和联邦院（council of states）联席会议选出7名委员组成，从中再选出正、副主席各1人。主席任期 1年，期满由副主席升任，同时另选出新的副主席，主席、副主席均不得在次年连选连任。主席和各委员之间地位平等，对内负责主持会议，对外代表委员会行使国家元首的各种礼仪性的职责，职权极其有限，无任何特权。委员任期4年，分别担任各部行政首长，主管部的行政事务，一切政务也均须集体议决，以委员会的名义执行之。

对照委员会的领导制度，把中国共产党的领导制度称为委员会制，显然是吻合的。联系世界历史来看，共产党早有实行委员会制的传统。1864年9月，世界上第一个无产阶级政党的国际联合组织——国际工人协会（也称第一国际）建立时，大会选举出了一个中央委员会，由35名各国工人代表组成，其主要成员有：奥哲尔、克里默、韦斯顿、吕贝、沃尔弗、埃卡留斯和马克思等。第一国际的中央委员会于1866年10月改称为总委员会。总委员会从其委员中选出管理各种事务的负责人员：设主席1人，总书记1人，财务委员1人和各国通讯书记若干人。通讯书记的职责是与各国支部进行联系、通信。总委员会一般在每星期二晚上召开例会，研讨工人运动面临的迫切问题，并作出相应的决议。马克思虽然是公认的第一国际的“灵魂”和“大手笔”，但在总委员会里，他和其他人一样，发挥着一个委员的作用，和大家一起进行民主平等的协商，完全没有高人一等或凌驾于总委员会之上。1867年9月，马克思提议撤销总委员会主席一职，改为每次开会时选举会议的执行主席。总委员会保留了总书记的职务，但总书记一职也是轮流担任的，在第一国际存在的十二年中曾先后有七人担任过总书记。总委员会在其活动中，逐渐形成了一个核心，即常务委员会。常务委员会由总委员会所有的负责人员组成，即由总委员会主席(该职1867年被撤销)、总书记、财务委员和各国的通讯书记组成。常务委员会每周开会一次，通常在星期六晚举行。它逐渐成为第一国际和总委员会日常工作的指导中心。

由上可见，委员会制的领导成员是民主产生的，领导权力是民主授予的。在委员会制的运作下，权力并不由某一个人例如主席或书记这样的领袖所掌握，而是由一定数量的委员所组成的委员会共同拥有。共产党之所以要采取委员会制的领导制度，是因为它是为着解放无产阶级和全人类的民主性政党，对于决定党的大政要务，例如，制定各项党规党法，研究党的路线、方针和战略策略等，不能由个别人说了算，搞专断独裁，而要实行集体领导，大家群策群力，共同作出决定。 

    二、党的领导制度又是一种首长负责制

委员会制的领导制度，其突出优点是能集思广益﹐对问题有较周全的考虑。特别是在作重大决策和通过重大决定、法案时，实行委员会制的领导制度，能够充分兼顾各方面的利益和需求做出最佳选择，同时，也能够有效地防止和避免个人意志作祟、个人意见第一、个人居于众人之上。但是，委员会制通常存在两个毛病，一是它缺乏有号召力和有领导能力的领袖。由于是委员们轮流当“领袖”，从根本上说，委员会制也就不需要有领袖；二是容易出现权责不清、无人负责的现象，甚至还会出现委员之间互相推卸责任，使得委员会在行动上变得迟缓，导致执行的无效率。

正是为了避免和有效地克服委员会制的弊端，《中国共产党章程》在强调了集体领导的重要性之后，又作出明确规定：“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”这就是说，为了贯彻执行经集体充分酝酿作出的决定，党的领导制度还应当作出必要的分工，明确各自的负责人，而负责人在执行分工和完成任务时必须拥有相应的权限和职责。如果不能很好地执行分工和完成任务，作为负责人的个人，负有全部的责任，而在集体领导中的其他人则没有责任，无须为此负责。这说明，中国共产党民主集中制所规定的党的领导制度，有了溢出委员会制范围的内容。因此，如果把党的领导制度说成只是委员会制，明显地违背了事实，是它所难以承载的。

除此之外，现有的党的领导制度也还有超出委员会制规定的地方。《中国共产党章程》在“第三章党的中央组织”中规定：党的全国代表大会每五年举行一次；由党的全国代表大会代表选举产生中央委员会；中央委员会每届任期五年；党的中央政治局、中央政治局常务委员会和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举，中央委员会总书记必须从中央政治局常务委员会委员中产生；每届中央委员会产生的中央领导机构和中央领导人，在下届全国代表大会开会期间，继续主持党的经常工作，直到下届中央委员会产生新的中央领导机构和中央领导人为止。在“第四章党的地方组织”中也规定：党的地方各级代表大会每五年举行一次；选举同级党的委员会；党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记；党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权；在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到新的常务委员会产生为止。这些规定表明，中国共产党各级组织的负责人，从中央总书记到地方各级组织的书记、副书记，即现在通称的“一把手”、“二把手”，也不再像委员制那样实行由各委员按一定时限通常为一年来轮流担任的，而是五年中固定由某些人担任。这样一来，现有党的领导制度与委员会制没有领袖，也无须有领袖的做法完全不同，明显突出了各层级领袖或首长的地位和角色，强调了各层级领袖或首长的责任，需要由各层级领袖或首长来负责党务。

现有党的领导制度中有着不为委员会制所能容纳的重要部分，说明了党的领导制度既是一种委员会制，同时显然又是一种领袖负责制或首长负责制。首长负责制，也是一种政治制度，是指首长经过民主选举产生后，由首长一人执掌权力的领导制度。其基本特征是首长对他所负责的事务拥有最终决定权，其他领导成员均为首长的助手、参谋，他们可以有建议权，但无决定权。中国共产党在新民主主义革命时期，在党内就开始实行了领袖负责制或首长负责制，例如，1943年3月在中共中央政治局会议上，一致推举毛泽东为中共中央政治局主席、中央书记处主席，当时就明确规定：“会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权。”（参见《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，第430～431页，人民出版社、中央文献出版社，1993年）。其实，首长负责制就是一种执行制度，在贯彻执行集体领导决策的过程中，赋予领袖或首长以职权与责任。首长负责制的鲜明特点就在于，领导有权有责、处事迅速果断、成效突出明显。无论如何，这是有利于党的事业的发展的。

三、关于党的领导制度的三个结论

理解党的领导制度的正确与否，既是一个重大的理论问题，又是一个重要的实践问题，认识没有搞清楚或实际工作中运用不好，都会产生极大的危害。通过以上分析，我们可以得出以下三个结论：

第一、不应把由民主集中制规定的中国共产党的领导制度简单地解读成委员会制或集体领导制。党的领导制度具有双重性，既有委员会制，又有首长负责制。按理说，委员会制和首长负责制是从主张到做法都是不同的、甚至互为排斥的两种领导制度，要把两者结合起来，具有很大的难度。现在，党的领导制度确实把委员会制和首长负责制结合起来了，这是一个好的领导制度、更为全面的制度，是一个创造。

第二、党的领导制度之所以既需要委员会制，又需要首长负责制，这是因为它们各自有着优点，同时又有着缺点。委员会制无须领袖、缺乏权威、权责不清、行动迟缓的缺点，恰恰需要用首长负责制所具有的优点，权力集中、责任到位、减少扯皮、讲究效率等加以克服。当然，也不能只要首长负责制，不要委员会制了，首长负责制也有缺陷。由于首长个人的知识、能力、经验、精力等都有限，难免思考欠周、处理事务欠妥。虽然可以借用专家智囊机构等方法，帮助领导者科学决策弥补之，但因领导者有拍板权和否决权，因此并不能完全予以矫正。此外，在首长负责制下，可能造成独断专行、滥用权力，从而危害国家和集体。所以，委员会制和首长负责制对于党的领导制度来说，二者都不可偏废。

第三、党的领导制度要真正把委员会制和首长负责制结合好，还需要下很大的功夫。现在比较普遍的情况是，一是存在着认识方面的片面性，认为党的领导制度只是委员会制或集体领导制，从而完全否定了首长负责制；二是存在着执行方面的片面性，在实际中则把委员会制或集体领导制扔在一边，搞的又全是首长集权制。因此，针对上述存在的问题，首先，必须端正认识，全面认识委员会制和首长负责制的必要性和优缺点。其次，一般地说，委员会制适合于重大决策，在党的代表大会和代表会议中要广泛应用。今后随着党的代表大会常任制和党代会代表任期制的健全以及党代会中各代议委员会的建立，委员会制的应用一定十分广阔。首长负责制适合于执行，这对于党的各级领导班子来说需要广泛加以应用。书记、副书记必须有职有权，甚至书记和副书记可以实行“组阁制”，通过“组阁”的方式，挑选自己的班子人马，经过适当程序批准，组成强有力的执政团队，以利于执行过程的一致有效。再次，要把委员会制和首长负责制真正结合好的关键的还在于，必须把哪些属于委员会的“决策权力清单”和哪些属于领导班子的“执行权力清单”搞清楚，规定的科学、正确、到位，不同的权力才不至于使用错误。最后，也要形成委员会制对首长负责制的制约关系，防止发生领袖或首长个人抛开组织、凌驾于组织之上等等现象。

                          （作者系国家行政学院科研部主任、教授，北大博导）