许耀桐：顺德改革的“智囊”力量

   新闻提示　2008 年8 月25 日召开的“地方政府机构改革工作电视电话会议”，拉开了地方机构改革的序幕。按照时间表，全国省级政府机构改革完成后，同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。目前，全国各地的地方机构改革正在全面推进。

　　2009年9月，备受关注的顺德大部制改革方案亮相，一下子吸引了全社会的目光：41个党政机构减至16个，精简幅度接近2/3。

　　2009年9月16日，顺德大部制改革“石破天惊”，引发全国关注。同年12月，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在广东省深化体制改革工作会议上，力推大部制改革的“顺德样本”，并向全省推广。在近日结束的全国编办主任工作会议上，广东省佛山市顺德区先行先试、党政联动的改革获得肯定。

　　半年时间以来，很少有人知道，在这场被称为“当代中国最为大胆的体制改革”背后，有一批默默无闻、尽心尽职奉献着自己的慧心和才华的“智囊”，他们就是来自国家行政学院的公共行政学者许耀桐、宋世明、马庆钰和竹立家。他们用才识和智慧为顺德改革制定了改革方案、构筑了理论基石，推动一向以创新著称的顺德，将改革的手从经济领域伸向了政治领域，再次成为改革的先锋。

　　为什么是国家行政学院

　　2008年12月下旬的一天，广东省佛山市顺德区区委书记刘海到国家行政学院，造访了中国政治体制改革专家许耀桐。他提出，请国家行政学院的研究力量组成课题组，以许耀桐教授为课题组长，开展《顺德深化行政管理体制改革研究》项目。

　　许耀桐回忆说，早在2007年3月，国家行政学院及北京大学就同顺德有过合作，为顺德做过公共服务型政府研究的课题，取得了良好效果。这一次合作，是在双方相互信任的基础上的再一次合作。

　　“国家行政学院成立之初，就确定了三位一体的方针，在教学和科研的同时，要为各级政府提供决策咨询服务。”身为国家行政学院科研部主任的许耀桐介绍，多年来国家行政学院科研部在开展科研工作的同时，一直承担着决策咨询的职能。

　　《北京市海淀区政府绩效管理制度研发》、《山西省长治县“县域经济与社会发展规划”》、《湖北应对国际金融危机扩内需、保增长对策研究》、《吉林省农村社会管理体制与机制的创新研究》……翻开国家行政学院建院以来的科研项目一览表，看到的很多题目都是在为各级政府决策咨询服务。

　　在政府管理创新的理论前沿不懈地探索前行，并在行政改革过程中发挥知识库、智囊库的作用，是国家行政学院一路走来的生动写照。截至2009年底，国家行政学院共完成国家哲学社会科学基金、国家自然科学基金和国家软科学基金等国家级课题68项，包括全面推进依法行政、深化行政管理体制改革、建设服务型政府、科学民主决策体系等重要决策咨询研究任务。

　　为了加强国家行政学院的决策咨询工作，2008年中央编委批准国家行政学院机构调整方案,同意学院成立“决策咨询部”，把向中央政府建言献策、为政府提供咨询决策服务的职能从科研部分离出来，对外开展工作可使用“国家行政学院决策咨询研究中心”的名称。

　　作为国务院直管的正部级事业单位，一直由国务院秘书长担任院长的国家行政学院，有着得天独厚的地位和资源，在为政府提供决策支持方面地位卓然，一启步便高人一筹。

　　2008年10月，学院创办《送阅件》，建立起向党中央、国务院报送重要决策咨询建议的直接渠道。截至2009年底，国家行政学院共向党中央、国务院报送决策咨询报告130多篇,得到中央领导同志批示的有80多篇、170多条，这些报告被批转给各地各部门后，对制定决策和改进工作起到了重要作用。“慢慢地，各地各部门在进行改革时，也越来越多地开始主动向国家行政学院寻求智力支持。”许耀桐这样说。

　　为什么是顺德

　　改革开放以来，顺德一直为广东全省乃至全国体制改革“先行先试”的探路者，肩负着为全省深化县级体制改革、推进科学发展提供示范的重任。“可以说，顺德发展的历史就是改革开放的历史。”佛山市委书记林元和曾多次表示，顺德这块土地上“有强烈的改革意识，有丰富的实践经验，有良好的承受能力”。

　　具有改革创新传统的顺德，敢为天下先，也善为天下先。在上个世纪80年代，顺德开创了“顺德模式”，实现了从农业县到工业县的第一步跨越，成为赫赫有名的“广东四小虎”。1992年，顺德主动向省里提出“进行综合改革试验”，实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的第二步跨越。1999年7月,广东省省委、省政府又将顺德确定为率先基本实现社会主义现代化试点市。不断改革创新的结果，是顺德经济社会实现了跨越式发展，2000年起，顺德连续5年在全国百强县中排名榜首。

　　近几年，随着社会风云的不断变幻，顺德体制问题提前露头，新旧矛盾相互交织。特别是，受县级传统体制机制的牵制，顺德以往改革的边际效应正在稀释，连续4年的全国百强县“龙头老大”从2005年起也拱手让人。

　　2008年11月，在纪念改革开放30周年之际，在广东省经济特区工作会议上，顺德被列为广东省深化行政管理体制改革的试点。顺德又一次站到了改革开放的前沿，要在破除制约科学发展的体制机制方面先行一步，当好体制创新的先锋。

　　风雨多经志弥坚，关山初度路犹长。“我们经历过历次改革，这次最难。难在哪里呢?关键在于定向思维的束缚。60年来党政机构虽历经数次改革，但基本架构没变。决策者是在这样的体制下长大的，耳濡目染这么多年，想一下子跳出思维惯性谈何容易?”面对困难，顺德“一把手”刘海冷静而坚定：“但必须跳出来!顺德没有退路，只能勇往直前，方法总比困难多。”

　　2008年12月31日，顺德区政府与国家行政学院签订合作协议，顺德大部制改革悄然启动。

　　为什么是大部制

　　“我们是基层，核心是要解决问题。我不在乎机构的多和少，而是重视它的执行力。”在北京市西北三环外的国家行政学院主楼里，刘海一见面就对许耀桐明确了自己的态度。而许耀桐也清晰地领会他的言外之意——顺德不怕改革力度大，经济发达地区必须办事快捷有效。

　　课题组接受了顺德区党委和政府的委托后，先后对福建省石狮市编办、海南省编办和儋州市编办、深圳市编办和光明新区管委会、上海市编办和浦东新区管委会、闵行区编办等单位进行实地调研考察，广泛征询各级领导和专家学者的建议，并查阅收集了近期国内各地政府机构改革的相关资料，参考吸收了港澳地区和新加坡政府机构设置与运行的有益经验，在紧密结合顺德实际情况的基础上，最终在2009年3月形成了顺德政府机构改革的研究报告，大胆地提出党政合署，并将顺德的党政机构从41个减为16个。

　　课题组一致认为，按照大部门制的本质要求进行创新，实现职能转变与机构调整，是本次改革的基本要求。许耀桐说，顺德在1992年机构改革中，就对党政机构实施“撤、并、建”的“手术”，将机构精简了1/2，实际上这已经是大部制改革。“我们这次改革，不是另起炉灶，而是根据新形势、新任务，在1992年改革成果的基础上，继续进行完善和提升，赋予新的内涵。”

　　课题组明确，顺德要跳出精兵简政的框框，这次机构改革不是一味地做减法，而是根据政府职能的需要，该强化的强化，该弱化的弱化。“最后减少了多少部门，多少编制，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为市民服务的水平有没有增强，这才是评价标准。”

　　作为一名长期从事政治体制改革研究的学者，许耀桐也希望通过这次改革能实现自己多年的学术理想——至少在顺德，能够彻底改变“全能政府”的观念，全力打造以人为本、廉洁高效的服务型政府。“我们坚信，在制度改革中先行先试，决不是冒了风险、肯定吃亏，而是赢得主动、占尽先机。”许耀桐在《顺德政府机构改革研究报告》最后这样写道，“我们热切期盼，通过这一次机构改革，顺德能够迈开新的步伐，再创佳绩，再铸辉煌。”

　  原载：光明日报