第一节 什么是公民参与
在上世纪前半叶，社会科学重点关注政府与统治者之间的关系问题。而当代国际社会科学界关注的重点已经是行政与公民之间的关系问题。从对统治与被统治的阶级关系问题的重视转向对公民与政府的关系的关注，这意味着当代各国越来越关注公民参与对社会生活的巨大影响。行政科学将其视角转向公民对行政的广泛参与，从而为重塑政府提供科学的理论论证。
公民参与问题在国外讨论和研究很多。但在我国，我们总是把更多的关注或是放在自由、平等、正义、人权等民主的普遍价值上，或是放在民主制度、民主文化和民主机制上，对公民参与的讨论和研究相对较少。
公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与有三个基本要素。一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与的渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。
公民参与最主要的就是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。也正因为这样，不少人直接就把公民参与等同于政治参与。然而，严格地说，公民参与和政治参与之间不能完全划等号，公民参与的范围比政治参与更大。除了政治生活外，公民参与还包括公共的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域，扩大到社会的非正式领域。
在实践中，不同的参与结构和程序反映出对公民参与的立场和身份所持态度的不同。在一些国家，行政当局允许公民直接参与决策，而不必通过代表参与，另一些国家，行政当局只允许通过代表形式的间接参与。在允许直接参与行政决策的国家，有些参与程序如公共质询和行政公决等具有非常重要的意义。在这些国家的公共质询程序中，有些问题如公共质询的范围、向公民提供的有关行政计划的信息质量、对决策程序的最终影响如何等，还有待于进一步解决。有些国家的行政公决程序中，行政公决事项的范围还有待于进一步扩大，行政公决的具体操作程序还有待于进一步完善。
在当今世界仍然有许多国家不鼓励直接民主形式，不采用公民表决和行政公决形式。有的国家在观念上根本否定直接参与形式的合法性或正当性。在赞成间接参与的国家中，间接参与也有不同的表现形式。在咨询程序中，参与决策咨询程序的有专家、政治家、社会活动家等各方面人物，咨询机制有时被理解为雇主工会、消费者和其他利益集团集中谈判和协商的机制。有些参与形式正在从间接参与向直接参与过渡，像有的国家一些地方居民自愿组成的结社对地方决策的参与既是间接参与，又有直接参与内容。
公民参与受许多条件的制约，其中最主要的是以下几个：
首先，公民的参与跟社会的经济发展水平以及公民自己的社会经济地位密切相关。许多研究表明，在不同的经济条件下，公众参与的程度及政策偏向可以极不相同。虽然经济发展的程度与公民参与的程度不存在简单的对应关系，但从各国政治发展的长远过程来看，一般而言，经济发展程度越高，公民的参与程度也越高。
其次，公民的参与也跟其传统文化背景密切相关。鼓励公民参与的政治文化会促进公民的参政热情，相反，遏制公民参与的政治文化则会导致公民的政治冷漠。
再次，公民的参与程度跟其教育水平密切相关。研究表明，教育程度越高，公民的参与积极性也越高；反之，教育程度越低，其参与积极性也越低。
最后，特别重要的是，公民的参与状况与其所在国家或地区的政治环境直接相关，特别是国家的政治制度和政治当局的民主精神。公民参与必须有相应的政治制度保障和政治宽容精神，否则就难以有真正的公民参与。国家的政治制度为公民的参与提供合法的渠道、方式、场所，并且当公民的参与行为受到非法侵害时，保护公民的正当参与权。此外，一些技术性的手段和工具也会影响公民参与的质量和后果，例如，大众媒体和现代通讯技术能够在多大程度上服务于公民参与，直接关系到公众参与的效率和效果。
在政治现代化进程中，公民参与也会产生危机，主要体现在以下四个方面：
第一方面，公民在政治上极为冷漠，没有参与热情。选举时投票率偏低，关心公益事业的人不多，政策对话和政策讨论不热烈，公民对政治腐败或官员违法熟视无睹，这些现象都是政治冷漠的后果。
第二方面，公民有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与途径。公民正常的政治参与受阻，而非法的或非正常的公民参与则大量出现。
第三方面，公民在政治参与中与政府发生大规模冲突。例如，当公众对某项政策不满，通过请愿、示威、静坐等方式要求政府调整该项政策时，如果政府不愿做出调整，或修正后的政策仍未满足公民要求，公民与政府之间极可能爆发剧烈的冲突，从而引发参与危机。
第四方面，公民参与失去控制，危害社会的正常秩序。如果政府对公民参与没有正确的引导和规范，如果公众在参与过程中缺乏足够的理性，如果公民参与机制不健全，都可能使正常的公民参与演变为破坏社会秩序的政治事件。
第二节 公民参与的意义
公民参与有许多种不同的形式，而且随着信息和科学技术的发展，参与的形式也在不断增加。凡是旨在影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与的范畴。投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、宣传、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等，是公民参与的常用方式。在信息和网络技术日益发达的今天，一些新的公民参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、网络组织、手机短信等。
凡是有集体生活的地方，就有公民参与的领域。首先是参与国家的政治生活，如参加各种政治组织、选举各级人民代表、讨论政府政策、评议政府官员、举报违法行为、管理公共事务等等；其次是参与社会的经济生活和文化生活，如参与工厂管理、发起环境保护行动、组织公益文化活动、救助弱势群体等等；最后是参与居民的社区生活，如社区管理人员的选举、社区的互助合作、小区的治安保卫和环境卫生等等。
公民参与对于政治发展而言，意义极为重大。公民参与是民主政治的核心问题之一，无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是实现民主政治的必要条件。其实，所有民主的价值和意义，只有通过公民参与才能真正实现。换言之，只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。可以说，没有公民参与，就没有民主政治。
第一，公民参与是实现公民权利的基本途径。在现代民主国家，虽然公民的权利都得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利并不会自动实现。公民权利并不是与生俱来的，它是社会过程的产物，是人们奋斗争取的结果。政治参与是公民争取和扩大个人权利的最主要途径，只有通过积极的政治参与，公民的个人权利才能得到最充分的实现。正是从这个意义上，我们可以说，广泛的公民参与，特别是公众的政治参与，是现代民主政治的基础。
第二，公民参与可以有效防止公共权力的滥用。权力不加制约就会被滥用，而权力一旦被滥用，既可能导致官员本身的腐败，也可能损害公民的合法权益。因此，制约权力是民主政治的一个基本要素。有效地制约公共权力，一方面需要权力体系自身内部的相互制衡，如国家的立法、行政、司法权力之间的相互制约；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民和公民社会的制约。公民对政治生活的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。如果公众对政治漠不关心，不参加选举、讨论、听证、申诉、请愿等，公共权力就有失控的危险。
第三，公民参与可以使公共政策更加科学和民主。公民参与的直接后果通常就是影响公共决策和公共生活，迫使决策者倾听公民的意见，并且按照公民的意见来制定有关政策，从而使相关的政策变得更加符合公民的利益。公民对决策过程的参与，还可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。因此，公民参与是提高公共政策和公共生活的质量，保护和增进公民权益的重要手段。
第四，公民参与能够促进社会生活的和谐与安定。公共政策的制定过程，实质上是一个利益分配和调整的过程。大到国家的政治决策，小到工厂的分配政策，都涉及到利益关系的协调。如果一项政策或一种制度导致了利益分配的严重不公正，那么利益相关者之间就会发生矛盾和冲突，利益受损的群体对公共政策就会产生抵触，从而损害公共权威的合法性，威胁社会的公共秩序。进而言之，即使一项公共政策或制度体现了公平和正义，但如果这种公平正义没有为公众所理解和接受，同样可能造成公众与公众之间，以及公众与政府之间的对立，带来社会的动荡。如果公众能够实质性地参与相关的决策过程，通过公众的参与有效协调各种利益关系，这样的政策就容易为公众所接受，民众对公共政策就会有更多的共识，公众之间以及公民与政府之间就容易和睦相处。
第五，公民参与本身就是公民的价值和美德。公众的参与通常都有着明确的目标，例如，影响政府决策，制约政府权力，保护公民权益等。但是，即使公众在政治参与或社会参与中没有达到预定的这些目标，也不能说这些参与是没有意义的。在民主政治条件下，公众的参与本身就是一种价值。参与可以唤醒公民的权利意识和民主意识，可以培养公民的公共合作精神，可以增进公众的政治认同，可以使公民学会适应公共生活，提高参与的技巧，积累参与的经验，发展参与的能力。因此，公民的参与既是一种政治价值，也是一种政治美德。
总之，公民参与不仅仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标，加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。我国宪政的发展也不能无视这一发展趋势，而必须与之保持同步。因此，在宪政制度中如何进一步明确公民参与权并确保该权利的实现是今后宪法学界应研究的重要课题。
在相当程度上可以说，公民参与的危机，就是民主的危机，也是国家的政治危机。这些危机最终的结果，或是剥夺公民正当的政治权利，或是酿成公民与政府的政治对抗，或是破坏社会的安定局面，甚至可能造成政府的下台或政府对公民的流血镇压。一旦发生上述危机，社会政治就可能动荡不定，社会的经济发展也会受阻，公民的正常生活也势必受到严重影响。从各国政治发展的经验教训来看，要使公民参与有利于维护公民的权利，有利于维持政治稳定，有利于促进社会和谐，国家通常要做到以下几点。
第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要使公民真正具有当家作主的主人翁意识，充分认识到积极的政治参与是实现其民主权利的基本途径，它既是一种价值，也是公民的一种美德，从而始终保持高涨的参与热情；同时，要努力培育公民的法治意识，使“有序参与”的观念深入人心，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范。
第二，政府要健全和完善公民参与的制度和机制。要建立有效的利益表达机制，及时发现并适当疏导公民的参与需求；公民参与要有专门的法律制度，使公民的参与有法可依，从而维护公民的正当参与权利；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活；要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过公民参与为国家的民主、富强、文明与和谐做出自己的贡献。
第三，政府要为公民的参与提供更多的渠道。随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强。在社会转型时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的基本出路，就是开辟新的参与途径，运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。
第四，政府要正确引导和规范公民参与。因为公民参与是集体行动，即使有良好的动机，如果没有统一的组织领导，公众的行动也可能会失去控制。在公民参与中，每个人的动机不可能完全相同，如果没有很好的协调，参与者之间也可能发生冲突和矛盾。在公民参与中，也难免个别人欲利用公众的行为达到其个人的目的，对此必须有防范的措施。所有这些方面，都需要政府采取有效措施，对公民参与进行引导和规范，防止公众行为的失控，保证公民参与能够在法律的框架内有序地进行。
第五，政府与公民在公民参与中要积极合作。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但其最终目的无非是最大限度地增进公共利益。要实现这些目标，公民与政府之间必须进行积极的合作。对于公众而言，如果没有政府的妥协、支持和合作，就无法达到改变政府政策，增进公共利益的目标；而对于政府而言，如果没有公民的理解、信任和支持，公众的参与行动就有可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府的下台。因此，我们说，公民与政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。
最后，公民要积极而有序地参与社会的公共生活。公民是公民参与的主体，也是公民参与最终的决定因素。良好的公共参与对公民自身也有许多要求。第一，公民要充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的极端重要性，增强参与的自觉性和主动性；第二，公民在参与过程中必须遵守国家的法律，维护社会公共秩序，使参与具有合法性和有序性；第三，公民需要不断提高自身的参与能力，讲究参与技巧，提高参与的有效性；第四，公民应当具有合作精神，在参与中不仅要与政府合作，也要与其他公民合作；第五，公民在参与中要有足够的理性，既要维护自身的正当权益，也要为对方的权益考虑，防止因失去理智而导致秩序的失控。
