谢岳：中国贫困治理的政治逻辑——兼论对西方福利国家理论的超越

　　 （一）中国贫困治理的观念框架

　　 中国的贫困治理经历了一个不断探索的过程，无论是扶贫内容还是扶贫形式，都在持续追求充分发挥中国特色社会主义制度的优越性。以福利分配为导向的贫困治理模式，正是建立在一系列先进的思想观念基础之上的。

　　 第一，实行一个没有自身利益的强大政党的全面领导。西方发达国家的选举机制使得福利政策深受政党轮替的影响，政策缺乏连续性与稳定性。不同于西方的多党制度，中国的福利分配是通过一个代表全体人民利益的中国共产党的领导来推动和实现的。中国共产党只有人民的普遍利益，没有自身的特殊利益，由此才能确保福利政策的持久性与连续性。对贫困治理的全面领导，还取决于中国共产党所具备的决策力和决断力，取决于中国共产党对国家与社会的动员能力。

　　 第二，贫困治理需要建立在强大的中央经济实力的基础之上。国家的财政能力决定了福利的再分配能力。 改革开放以来，中国政府始终将发展经济放在首位，坚持“发展是硬道理”的基本原则。通过系统的政治经济改革，中国社会释放出强大的经济活力，中央与地方政府积累了巨大的财富。为发挥中央优势、调动地方积极性，国家运用财税杠杆，合理划分央地财政支出的范围与责任，建立起强化中央财力、尊重地方自主权的集—分结合的财政关系。

　　 第三，福利分配不止能够满足广大人民群众的生活需求，而且致力于扩展个人实现自由的“可行能力”。不同于世界上其他国家，中国的贫困治理没有局限于传统的福利计划，如公共教育、医疗保险、养老保险等。中国以福利分配为导向的贫困治理，致力于解决新时代我国社会主要矛盾。党的十八大以来，为适应中国社会主要矛盾的变化，国家对福利分配的内涵进行了重新定义。作为一种发展意义上的分配制度，中国的公共福利不是简单的社会救济，而是通过产业扶贫，将产业发展的实惠回馈给贫困人口，让贫困人口形成致富能力，共享改革成果。

　　 第四，福利分配必须坚持均等化原则。资本主义社会采取福利分配的等级制，在公民中实施不平等的福利分配政策。这种不平等的福利分配政策本质上是由其政治经济制度决定的。以人人平等、共同富裕为目标的社会主义，重视通过福利分配缩小贫富差距，在福利分配过程中，不以公民的社会地位、政治地位来区别对待，为所有公民提供普遍平等的财富分享机会。

　　 第五，贫困治理需要依靠国有资本的再分配。发达国家的福利分配不同程度地依靠市场机制，满足人们的社会保障需求，个人享有的社会保障水平主要由经济收入水平决定。私有制不利于公共福利的发展，公有制则超越了私有制的局限，国有资本能够以低利润甚至无利润的方式参与贫困治理。国有资本的参与既壮大了扶贫的资金力量，又能够发挥专业扶贫的优势。

　　 第六，贫困治理需要实现精准化。既然扶贫的目标是改变贫困人口的生产生活状况，实现共同富裕，扶贫资金和项目就必须能够尽可能准确地惠及那些真正需要帮助的人口，否则不仅浪费大量的扶贫资金，更会因为资金使用的偏差进一步扩大贫富差距。“精准脱贫”正是在总结多年扶贫经验的基础上提炼出来的科学的扶贫观念。

　　 （二）中国贫困治理的政治资源

　　 仅凭观念上的先进性，还不足以承担长期、艰巨的扶贫开发工作。观念上的先进性要成为现实，必然依靠中国特色社会主义制度经过长期改革完善所积累的政治资源。在宽泛的意义上，这些政治资源主要包括：坚持党的集中统一领导，确保国家始终沿着社会主义方向前进；坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展；坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利；坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，不断解放和发展社会生产力；坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路；等等。具体来说，推进贫困治理不断走向成熟的政治资源，集中体现在以下四个方面。

　　 第一，中央权威。贫困治理作为一项全国性的政策，没有中央在全国范围内的领导与组织，是很难取得成功的。中央权威的政治资源由三个部分构成：党中央对全国的领导，中央对地方的领导，中央对社会的领导。其中，党中央的集中统一领导是中央权威最重要的来源。如果削弱了党中央的领导地位，中央对地方的领导、中央对社会的领导都难以建立起来。作为一种不可替代的政治资源，中央权威的优越性在于，能够从全局高度制定更加合理的公共政策，能够调动全国资源高效地推进公共政策的执行，能够整合全社会的力量参与国家治理。

　　 第二，政治参与。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。为了实现“人民当家作主”的政治原则，我国长期以来不断改革与完善政治参与的各项制度，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。这些体现“人民当家作主”的政治制度能够更好地体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。

　　 第三，执政为民。人民民主专政的社会主义国家本质，决定了党和国家机关所秉持的“为人民执政”“为人民行使权力”理念。在这种理念的指导下，中国共产党长期以来“坚持立党为公、执政为民，保持党同人民群众的血肉联系，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中，巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础，通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险”。“执政为民”的政治理念已经转化为治国理政的各项政治、经济、行政与社会制度，是国家治理现代化的重要推动力和政治保障。

　　 第四，行政协同。中央政策需要高效的行政机构去执行，行政执行则需要上级政府与下级政府、同级政府之间、政府内部部门之间持续稳定的协作。我国的行政体制经过多次改革，政府协同的水平已经得到显著提升。纵向上，上级政府具备了有力的行政权威，行政指令在五个行政层级之间沟通顺畅、执行有力；横向上，政府之间本着大局意识和合作共识，主动建设多种协作机制，让区域之间的行政协同制度化、常规化；在政府内部，部门之间的“山头意识”“本位主义”逐渐淡化，主动寻求合作，以“全局意识”“共治意识”推进各项政策的执行。

　　 （三）贫困治理的运作机制

　　 贫困治理的中国模式通过具有可操作化的关键机制，从宏观、中观和微观层次展示了立体化的行动策略。这些机制在实践当中将观念逻辑与政治资源有机地结合起来。

　　 第一，中央对财政资源配置的理性化。改革开放以来，中国经济增长的成效很大一部分得益于中央与地方之间的财税体制改革。改革的总趋势是放权给地方政府，以提高它们发展经济的积极性。分税制改革以来，为落实国家的民生政策、提高扶贫资金的使用效率，中央对扶贫财政资金集中配置，扶贫资金支出特别是大规模的产业扶贫、异地搬迁的项目投资，实行中央统一预决算管理。这种财政上的“双轨制”一方面鼓励地方政府积极地创造财政收入，另一方面有效地减轻了落后地区在贫困治理方面的财政负担。扶贫资金配置的权力集中化，体现了社会主义集中力量办大事的优势，体现了党执政为民的决心。

　　 第二，贫困治理的责任化。扶贫是否成为政府与干部的刚性责任，是决定贫困治理绩效的一个关键因素。在经济发展、环境保护方面，政府之间通过签订目标责任书，强调政府优先执行上述政策，从而有力地保障了地方政府忠实地执行中央重大政策。行政责任考核制度也被引入到贫困治理中。从行政的角度而言，贫困治理的责任化是落实“精准脱贫”的保障机制；从政治的角度而言，贫困治理的责任化能够驱使地方政府不折不扣地落实党中央要求的“执政为民”的理念，将贫困人口的脱贫问题放在工作首位。贫困治理的责任化在强调约束作用的同时，也引入了激励机制，鼓励地方政府在贫困治理方面大胆创新，带领贫困人口成功地走出一条产业扶贫的新路子。

　　 第三，在基层社会拓展政治网络。党中央要求在贫困治理过程中，各级政府和干部要坚持以人民为中心的执政思想，将扶贫工作扎根每一个贫困户，为脱贫致富出谋划策、排忧解难。贫困治理当中的“结对子”“驻村干部”“第一书记”等实践真正地落实了党中央倡导的“群众路线”精神。在“精准脱贫”阶段，党中央加大了联系贫困群众的力度，动员党政机关、事业单位和国有企业，发挥各自优势，为贫困治理作出贡献。党中央也倡导社会力量积极参与贫困治理，听取贫困群众的意见，以实际行动为贫困户提供帮助。

　　 为了全面、深入地理解贫困治理的中国模式，下文将以实证材料分析上述三个关键机制是如何运作的。需要强调的是，贫困治理的政治逻辑以及政治资源都反映在这些机制的实际运作过程中。

　　 三、中央对财政资源配置的理性化

　　 财政资源使用的效率直接影响到国家目标实现的程度，影响到政府之间的关系。为了改进央地之间的财政关系、提高财政的使用效率，1994年开始，中央进行系统化的财政体制改革。改革的总特点是，财政支出责任（事权）越来越分权，而财政收入的分配（财权）则越来越集权。对财政扶贫而言，中央的财政集权不仅增加了国家层面的资金投入，强化了对资金使用的过程监管，提高了政府部门与地方政府专业扶贫的水平，而且保证了资金在基层的使用安全。

　　 央地财政关系在1994年前后发生了一次重大变化。此前，财政关系经历了从高度集权到逐渐分权的过程，中央政府的财政支配权从高度垄断向地方分权转变。为鼓励地方搞活经济与增进民生，中央政府允许地方国有企业留存更多利润，允许地方政府留存更多税额，实行财政包干制。这个短暂的分权过程带来了两个重要后果：中央财政增长速度低于经济增长速度，财政支配能力小于地方政府；财政分配比例的调整没有及时地调整央地政府的支出责任，财政开支的义务并没有随着财政能力的变化而做出相应调整。分税制改革是央地财政关系的重要分水岭，旨在纠正财政包干制造成的负面影响。分税制改革以集权方式提升了中央政府的财政能力，并以分权方式释放了地方政府追求经济增长的活力。不过，对于贫困治理而言，这种改革并没有实质性地改进财政扶贫的效率，贫困问题在某种程度上甚至变得更加严重。

　　 三个原因可以解释上述结果。第一，地方政府的自主权在政府之间产生了明显的地区财政收入落差，那些经济发展相对落后、财政压力较大的地区常常截留和挪用来自上级的扶贫资金。第二，在扶贫还没有成为激励地方政府行为的情况下，以经济绩效考核政府官员的机制，驱使地方政府偏向于那些能够产生财富的领域，忽视社会福利这样的民生投入。第三，财政分权政策在促进地方政府追求经济增长的同时，使得那些缺乏资源和区位优势的地方面临更大的财政压力。在财政资源吃紧的条件下，地方政府为完成上级任务、解决机构膨胀带来的“吃饭财政”问题，往往采取“乱收费”“乱摊派”“乱罚款”的办法。结果，“汲取型”的地方政府行为不仅没有明显改善农村的贫困状况，贫困人口反而更加贫困；更严重的后果是，税费改革之后，基层政府的汲取行为逐渐演变为“悬浮型”的不作为，国家与农民的关系在基层变得越来越紧张。以财政体制为核心的行政改革目标是，重新树立中央权威，使行政行为趋于理性化。

　　 （一）由中央配置扶贫资金

分税制改革之后，中央政府抽取的财政资金量大幅度增加，财政支配能力在整体上得到显著提高。为更有效率地使用财政资金、引导经济与社会发展、控制地方政府的财政支出，中央政府以公共预算改革来实现财政支配上的权力集中。公共预算采取自上而下的“专项转移支付”和“项目制”两种形式，

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