地方政府创新的微观机理分析——浙江省“最多跑一次”改革案例研究

摘要：特定的地方政府创新何以会发生?具体是如何实施的?缘何会持续?又为什么会得以扩散?这些都是中国地方政府创新理论需要回答的微观机理问题。对这些问题的科学回答需要从具体的案例研究入手。浙江省“最多跑一次”改革就是这样的具有代表性的成功案例。“最多跑一次”改革自从2016年底提出新的理念后，到2018年8月已基本完成预期目标并在全国28个省得到扩散。文章通过案例研究对“最多跑一次”改革的发生、实施、持续和扩散的微观机制进行深入的分析。

 

　　“最多跑一次”，是指群众和企业到政府办理一件事情，在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到形成办理结果全过程只需上门一次甚至无需上门即可办结。2016年底浙江省率先提出和实施“最多跑一次”改革。这是一项旨在为企业和居民提供“便民、高效、廉洁、规范”的政务服务的重要政府创新。这项改革提出后不久就在全省范围内得到大面积实施，同时吸引其他一些省市前来学习参观并得到大范围扩散。浙江省为什么要发起和实施“最多跑一次”改革？这项改革为什么能够在短时间内得以迅速实施呢？这项改革的主要内容是什么？都有哪些特点？这项改革取得了哪些成效？“最多跑一次”改革为什么能够在全国更大范围内得到扩散呢？其未来发展前景如何？带着这些问题，受“中国廉洁创新奖”组委会和评委会的委派，笔者和复旦大学国务学院副教授李辉博士、北京航空航天大学公共管理学院讲师牛朝晖博士组成的考察组于2018年8月5日到6日在杭州和桐庐等地与项目发起实施者和受益者先后进行了两场座谈会，阅读了“最多跑一次”改革的大量文献资料和经验材料，形成了自己的初步思考和研究成果。

 

 

　　2016年底，时任浙江省人民政府省长的车俊同志经过深入调研，在省委经济工作会议上首次做出“最多跑一次”改革的部署，并在2017年省政府工作报告中将“最多跑一次”改革列为第一项重点改革项目积极加以实施。2017年4月车俊担任浙江省委书记后紧紧扭住“最多跑一次”改革项目不放，浙江省委专门成立“最多跑一次”改革专题组，办公室设在省编办，此后改革推进的力度更大，进展更快。

 

　　浙江省委省政府领导人为什么要提出和实施“最多跑一次”改革呢？研读车俊书记和袁家军省长在推动“最多跑一次”改革工作方面的讲话可以总结出这项改革发起人发起实施这项改革的基本动因。

 

　　首先，这是浙江省委省政府主要领导响应中央加快“放管服”改革的要求，践行以人民为中心的发展思想，通过改革增强人民群众获得感的重要探索。车俊同志在中共中央机关刊物《求是》杂志撰文指出，浙江省遵循习总书记“把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感”的要求，于2016年12月率先提出实施“最多跑一次”改革。习近平总书记强调，要“多推有利于增强人民群众获得感的改革”。“最多跑一次”改革的根本理念和目标就是让人民群众有更多获得感，是“践行以人民为中心的发展思想的浙江探索”。党中央、国务院要求加快“放管服”改革，浙江改革是对中央要求的积极响应。以实际行动增强人民群众实实在在的获得感。这是“最多跑一次”改革最根本的出发点和落脚点。

 

　　其次，这是近年来浙江省委省政府主要领导为增创浙江改革发展新优势选准的突破口和“牛鼻子”，是浙江创造的改革“金字招牌”。浙江在推动这项改革方面有良好的基础。前几年已经走出了两步，即先后进行了行政审批制度改革，累计取消和下放了1300多项审批事项，编制“四张清单一张网”推进放权减权以方便群众办事。“最多跑一次”改革是对已有改革的再继续再深化。车俊担任浙江省委书记后在省委全面深化改革第十六次会议上指出，浙江是靠改革发家的，没有改革就没有浙江的大好发展局面。当前，区域竞争就是改革的竞争，是制度环境和制度供给的竞争。浙江要努力在提供最优制度供给上胜人一筹，在营造最佳营商环境上先人一拍，在最大程度释放改革红利上快人一步。“最多跑一次”改革是浙江全面深化改革的“牛鼻子”，要盯着抓、反复抓，把浙江“最多跑一次”改革的金字招牌亮出来。在前述《求是》杂志文章中，车俊强调“最多跑一次”改革已经形成示范带动效应，撬动了若干重要领域的改革，因此要用“最多跑一次”改革增创浙江体制机制新优势，开创浙江全面深化改革的新局面。

 

　　最后，“最多跑一次”改革乃是顺应群众需求而生、为解决问题而变的产物。这些年群众反映“办事慢、办事繁、办事难”，企业反映投资项目审批难证照办理繁慢，这些问题和需求驱动和牵引着“最多跑一次”改革。车俊书记尖锐地指出，这些年，群众反映“办事慢、办事繁、办事难”问题在浙江仍然不同程度存在，为了办成一件事情往往需要到有关部门跑多次，耗时费力，闹心费神。考察组在与企业代表和市民代表座谈中，有的企业代表反映，以前到政府办理投资项目审批要花250多天都还办不下来。群众和企业事不好办，说明“审批事项多、审批部门多、审批环节多、审批程序不合理”的情况，说明政府机关的庸政、懒政、恶政的情形，党员干部的以权谋私、权力寻租、担当不够、不作为等现象仍然不同程度存在。这些现象的存在影响着浙江群众对各级党委和政府的满意度和支持度，损害着浙江的投资营商环境，降低了浙江的竞争力和发展后劲。“最多跑一次”改革是浙江省主要领导人对浙江面临的发展挑战认真诊断的结果，是对群众和企业反映的问题和提出的需求的积极回应。

 

　　浙江省“最多跑一次”改革是领导驱动和问题驱动相结合的产物。作为这项改革的发起者，浙江省主要领导改革强省的政策偏好、以人民为中心的责任感和使命感促使他们积极推动这项改革。浙江省主要领导站在群众需求角度谋划将“最多跑一次”改革作为浙江全面深化改革的突破口，对上契合中央领导以人民为中心的治国理念和响应中央加快”放管服”改革的要求，对下顺应企业和群众希望找政府办事更加便捷的需求，反映了浙江省主要领导善于发现和回应各方迫切要求，积极争取各方支持的政治智慧和创新策略，从而保证了这项改革的持续推进和不断深化。

 

 

　　2017年初，浙江省政府工作报告中将“最多跑一次”改革列为第一项重点改革项目，以解决群众办事难为切入点，倒逼政府改革，提升政府治理现代化水平。2017年2月20日，浙江省政府印发了《关于加快推进“最多跑一次”改革实施方案》，就这项工作做出了全面部署。这项工作从2017年2月开始紧锣密鼓的展开并且进展迅速。

 

　　浙江省“最多跑一次”改革的具体做法和进展包括：（1）推进“最多跑一次”事项标准化全覆盖。全面梳理公布“最多跑一次”事项，按照主项名称、子项名称、适用依据、申请材料、办事流程、业务经办流程、办理时限和表单内容等“八统一”要求，梳理规范办事事项，整合优化权力运行业务流程。组织省级部门对同一层级多部门联办的“一件事”研究制定统一规范的办事指南。截止到2018年8月，浙江省公布的省、市、县三级“最多跑一次”事项分别占同级总事项数的100%、99.59%、99.21%，以可量化、可视化、可检验的要求，倒逼政府正确行使权力和依法提供服务。（2）推进“一窗受理、集成服务”。以“一窗受理、集成服务”作为推进“最多跑一次”改革的主抓手，将原来按部门职能分设的窗口整合为投资项目审批、商事登记、不动产交易登记、医保社保、公安服务等综合窗口，全力打造“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的政务服务新模式，推进政务办事从“跑部门”向“跑政府”、部门“单打独斗”向“协同作战”转变。受办分离、集成服务有效实现了部门的业务协同，打破了部门固有的利益藩篱。（3）推进“网上办、掌上办、一证办”。制定了《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，打破部门信息垄断实现数据共享，建设全省统一的政务服务网。全面开展办事事项数据需求梳理与数源确认，省级前100项高频事项已实现系统对接和数据共享。打通25个省级部门45个信息孤岛和214套市县系统，开放57个省级单位13500余项数据共享权限，建立完善个人综合库、法人综合库、信用信息库、电子证照库。省市县三级开通网上申请的比率分别达90.5%、92.5%、91.0%。（4）推进投资审批、市场准入、民生服务等重点领域改革。按照减事项、减次数、减材料、减时间的要求，逐项编制标准化办事指南，推行一系列改革举措，一般项目图审时间从2-3个月压缩到15天，实现不动产交易登记“60分钟当场领证”，推进水电气、有线电视、宽带、银行服务等事项联动办理。开展减证便民行动，需要办事群众提供的证明目录从860项减少到266项。（5）推进“最多跑一次”改革向事中事后监管延伸。建设12345统一政务咨询投诉举报平台，投诉举报事项的办理时间从21.56天缩短到4.24天。推进跨部门联合“双随机”抽查监管，落实执法监管“一次到位”机制。开发应用全省统一执法监管系统，提升智慧监管水平。加强智能监管和大数据监管，实现监管全过程“留痕”，防止权力滥用，减少腐败机会。

 

　　“最多跑一次”改革有着自己的创新亮点。这些亮点包括：（1）这项改革无论从名称、内容设定还是从成效的评判上都体现了以人民为中心的理念，“用户体验”成为最终的评判标准。“最多跑一次”的改革名称通俗易懂，不同于行政审批制度改革、“四张清单一张网”等诸多改革都是从政府自身工作任务角度来命名，群众不懂政府要改什么要达到什么目的。“最多跑一次”改革则是从群众到政府办事的角度来命名，同时也是对群众的一种庄严承诺。“最多跑一次”改革的内容和目标设定也是以群众找政府办事的感受为标准。“一件事最多跑一次”的具体事项不同于政府的行政权力事项，而是群众和企业要到政府办的“一件事”，这件事可能涉及多个部门、多个权力事项，这就需要围绕群众常办的事项来整合政府部门的权力事项和运转流程。改革成效如何，群众很容易检验。改革者自身也把改革成效的评判权交给了群众。（2）推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的政务服务新模式，打造市县乡村“四级联动”的政务服务体系。政府部门职能分工过细、各自为战、办公场所分散，是造成一件事跑多次的重要原因。他们以“一窗受理、集成服务”为主抓手推进“最多跑一次”改革，使群众只需进行政服务中心“一个门”、到综合窗口“一个窗”就能把“一件事”办成。同时他们还推进“一窗受理、集成服务”改革向基层延伸，加强乡镇（街道）便民服务平台和村（社区）代办点建设，实现政务服务“就近能办、同城通办、异地可办”。（3）深入推进“互联网+政务服务”，以数据共享推动业务协同。制定《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，确立电子签名、电子证照等法律效力，确保网上办事于法有据。依托省、市、县、乡、村五级联动的浙江政务服务网，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，做到“一网通办”，实现让数据多跑路、让群众少跑腿甚至不跑腿的目标。（4）“最多跑一次”改革注重地方标准建设，努力实现改革成果的制度化。他们把标准化作为基础工作和长效机制，先后制定了《政务办事“最多跑一次”工作规范》《一窗受理、集成服务》《浙江政务服务网电子文件存档数据规范》《行政服务大厅现场管理工作规范》等省级地方标准。认真总结推广实践中的好做法，并上升为制度性成果巩固下来。“最多跑一次”改革通过将改革成果的制度化、标准化和规范化，保证了这项改革成果的持续运行和成效的巩固。

 

　　“最多跑一次”改革从2016年底浙江省领导提出改革的设想，到这项改革的深入推进，期间只有1年多的时间，但却进展迅速。据浙江省“最多跑一次”改革办公室提供的数据显示，2018年6月份，浙江省统计局、省社科院对近期办过事的特定服务对象进行了CATI电话调查（样本量为1.2万个），结果显示“最多跑一次”改革“实现率”达88.8%，“满意率”达94.7%。这项改革为什么能够快速实施并取得显著进展呢？笔者带着这个问题请教了项目的组织实施者并查阅了大量文献资料，总结出如下几点成功的原因。首先，“最多跑一次”改革被列为省委省政府第一号重点工程，各级各部门主要领导对这项工作亲自抓重点抓，重视力度空前。2016年底车俊同志提出“最多跑一次”改革设想时担任浙江省省长，他将这项工作列入浙江省2017年《政府工作报告》并作为省政府第一号重点项目来抓。2017年4月他被任命为浙江省委书记后这项工作成为省委第一号重点项目，每次下基层都要到行政服务中心调研“最多跑一次”改革工作。同期接任省长职务的袁家军继续把这项工作作为省政府的第一号重点工作来抓。省政府有1名常务副省长亲自领导“最多跑一次”改革的日常统筹协调工作。省长每两个月听取一次汇报，常务副省长每个月召开一次例会听取汇报研究解决有关问题。各级各部门都是按照这个模式来统筹推进本地区本系统的“最多跑一次”改革工作。其次，袁家军省长按照曾担任神舟飞船总指挥时积累的管理经验，对这项全省第一号重点项目采取“挂图作战”的模式来推进工作，“最多跑一次”改革工作团队发挥不怕疲劳连续作战的精神全力以赴推进工作表现出超强的执行力。在省委主要领导确定工作目标和基本方向后，袁家军省长亲自督战并要求“挂图作战”。省编办室务会议成员、体改处处长董继鸿在与我们的座谈中最常用的一个词就是“挂图作战”。所谓挂图作战就是根据“最多跑一次”改革总体任务和进度要求，将任务分解到每个地区和部门，将责任压实到每个地区和部门的负责人，明确进度要求和验收的时间节点，具体进展在图上明确标示出来，进展落后需要解释原因，在规定时间内完不成任务就要追究责任。“最多跑一次”改革办公室的牵头单位和成员单位的成员节假日不休息加班加点工作。各地区各部门都开足马力推动这项改革。最后，浙江省主要领导亲自参加工作表彰会和经验交流会，表彰奖励先进典型总结推广成功经验。各地区各部门为了在推进全省第一号重点项目工作上不落人后得到领导的关注和表扬，相互比学赶超，展开了一场无声的竞赛，从而进一步加快了工作进度，出现了超额完成任务的可喜现象。

 

 

　　“最多跑一次”改革是一项重要的政府治理创新，它在解决行政性腐败、改善营商环境、规范政府行为、提高行政效率等带有普遍性问题方面都取得了重要的成就。

 

　　审批权腐败、加速费、好处费等行政性腐败是各地普遍面临的问题。审批事项多，证明材料多，办事环节多，等待时间长，迫使企业和群众为了加快办事速度而支付加速费、好处费，不给好处不办事，给了好处乱办事，权力寻租权力设租，与审批权相联系的腐败比比皆是。浙江省“最多跑一次”改革最大限度地减少审批事项，减少证明材料，压缩办事时间，实现数据共享，让企业和群众办事到综合窗口“最多跑一次”，甚至一次不用跑，实现“网上办、掌上办”，并致力于实现“一证通办”。这样就减少了群众和企业与具体办理人员面对面接触的机会，减少了送礼行贿的可能性。

 

　　企业办理证照多难繁，投资项目审批环节过多时间过长，企业受到有关部门的刁难等，是严重影响企业营商投资意愿的带有普遍性的问题。浙江省“最多跑一次”改革针对这个问题，在商事登记制度、投资项目审批、投诉举报、监管检查等领域迈出了重要改革步伐。他们持续深化商事登记制度改革，在全省范围推行20个领域“证照联办”、28个事项“多证合一、一照一码”，推动企业“一照一码走天下”。他们还推行企业投资项目承诺制，完善投资项目在线审批监管平台，实施“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”和“多评合一、多审合一、多测合一”，推进涉政审批中介改革，到2017年底前实现了企业投资项目开工前审批“最多跑一次”。推进跨部门联合“双随机”抽查监管，落实执法监管“一次到位”机制，防止多头执法、重复检查、任性检查。

 

　　政府审批行为不规范，随意性大，权力任性乃至滥用，也是带有普遍性的问题。浙江省“最多跑一次”改革致力于规范政府审批行为，提高政府行为法治化程度。他们实行受理和办理分离，“综合窗口”只负责受理，具体审批人员在后台办理不与企业和群众直接打交道。他们对执法监管行为实行“全过程留痕”，防止执法权滥用。

 

　　行政效率低下，企业和群众办事难办事繁办事慢，是全国各地带有普遍性的问题。浙江省领导率先做出“最多跑一次”的庄重承诺，经过一年多的改革努力，办事难繁慢的局面有了很大的改观。他们从群众最渴望解决、最难办的事情上入手寻求突破。为此积极推进不动产交易登记改革，成功实现交易备案、税款征缴、不动产登记全业务全过程“最多跑一次”并实现了不动产登记“60分钟当场领证”。他们针对企业投资项目审批制度改革这个难度最大的矛盾焦点，推行企业投资项目承诺制，完善投资项目在线审批监管平台，到2017年底前就实现了企业投资项目开工前审批“最多跑一次”。

 

　　浙江省“最多跑一次”改革取得了良好的经济和社会效益。这项改革降低了各类市场主体的负担特别是制度性交易成本，改善了投资经商环境，让企业和个人可以集中精力去发展经济。2017年浙江全省生产总值增长7.8%，财政总收入增长10.6%，企业家信心指数连续6个季度上扬，民间投资占投资总额的比重达到58.3%，市场主体活力持续增强。“最多跑一次”改革推动了“清廉浙江”建设，改善了浙江的党风廉政建设状况。这项改革通过全面整合和优化审批流程，推动政务服务标准化、法治化，强化了群众参与、群众评价、群众监督，推动了政务公开，从而有助于铲除滋生腐败的寻租空间和建设廉洁政府。据统计，2017年浙江省党风廉政建设群众满意度达到94.8%。

 

　　浙江省“最多跑一次”改革具有很好的可持续性。它本身是行政审批制度改革和“四张清单一张网”改革的再继续再深化，是行政审批制度改革的3.0版。这项改革虽然开展了仅1年多的时间，但已展现了很强的生命力。无论从效用、制度化、社会评价、上级肯定、干部士气等五个方面来看都呈现出良好的发展势头。第一，这项改革在解决群众和企业办事难繁慢、营商环境不佳、行政效率不高、政府行为不规范等带有普遍性的问题上成效显著。问题驱动效果导向的改革只有在解决问题上效果显著才能富有生命力。这项改革完全符合该要求。第二，浙江省“最多跑一次”改革制定了一系列政务服务的地方标准，其中有的做法还被中央深改组和国务院“放管服”改革相关文件所吸纳，改革成果被用制度化的形式固定下来保证了这项改革的持续运行。第三，这项改革得到了地方民众、新闻界和学术界等社会各界的好评和肯定。在桐庐县课题组与项目受益者座谈会上，有的市民谈到，原来办一个不动产登记证要带很多材料，跑许多趟，现在事先咨询带齐材料后跑一趟，等一个小时就能拿到不动产登记证，太方便了；企业代表则谈到，来浙江桐庐投资，各个职能部门尽量为企业着想，宁可自己多跑腿也让企业少跑腿，他们的投资项目从立项到审批通过用了42天就审批通过，明显快于其他地方。新华社、光明网、新浪网等全国性媒体专门报道了浙江省“最多跑一次”改革。中共中央机关刊物《求是》杂志社专门召开了理论研讨会，专题研讨和报道浙江省“最多跑一次”改革。学术界也高度关注这项改革，并发表了一批相关的研究成果。社会各界的肯定使改革的发起者和实施者充满了荣誉感和成就感，增强了将这项改革进行到底的动力。第四，党中央和国务院对这项改革给予了高度肯定。2018年1月23日，习近平总书记主持召开的中央深改领导小组第二次会议审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》，对这项改革取得的积极成效给予了充分肯定。中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，将浙江省“最多跑一次”改革作为第一附件下发。十三届全国人大一次会议上，“最多跑一次”被正式写入2018年国务院《政府工作报告》。党中央国务院的高度肯定使这项改革获得了更大的合法性，使改革者深入推进这项改革的动力更强劲。第五，“最多跑一次”改革的一线实施者士气高昂，干劲十足。桐庐县行政服务中心的同志反映，行政服务中心的工作从来没有像现在这样受到各级领导的高度重视，他们的意见和建议能得到领导们的考虑和反馈，他们的要求能得到领导们的积极回应，同时领导的要求高，压力大，大家都铆足劲工作；负责推动这项改革的实施者反映，尽管他们的工作很累，经常加班加点，但感到自己的工作很有意义。自己身边的亲人、同学都对“最多跑一次”改革赞誉有加，知道自己在从事这项工作都认为这是正事好事鼓励他们要好好干。

 

　　“最多跑一次”改革得到中央肯定和社会各界关注后，吸引了全国各地来浙江借鉴取经。2017年2月浙江省发布“最多跑一次”改革实施方案后，西安市3月即提出实施“最多跑一次”改革。同年6月，“最多跑一次”扩散到内蒙古、河北、辽宁、江苏等地。7、8月，扩散到四川、甘肃、山西等地。9至12月，扩散到云南、陕西、青海、福建、黑龙江、山东、河南等地。据浙江省“最多跑一次”改革办公室同志统计，截止到2018年8月，全国已经有28个省市自治区以不同形式采纳了此项改革。不少省份纷纷推出类似改革。如福建推行的“一趟不用跑”和“最多跑一趟”改革，江苏实行的“不见面审批”，湖北实施审批服务“马上办网上办一次办”改革，天津“一枚印章管审批”做法，广东推出“一门式一网式”政务服务新模式，安徽组织的“最多跑一次”专项行动，山东施行的“零跑腿”和“只跑一次”改革，等等。

 

　　浙江省“最多跑一次”改革为什么能在这么短的时间内在全国范围内得到大规模的推广呢？究其根本原因在于，这项改革既契合了中央的政治理念和工作重点，又满足了群众和企业的迫切要求，合乎党心合乎民心，具有高度的政治正当性。习近平总书记倡导以人民为中心增强群众的获得感的治国理政理念，国务院加快推进“放管服”改革，浙江省“最多跑一次”改革生动体现了习近平总书记的治国理念，在“放管服”改革方面先行一步大胆探索具有示范效应，得到党中央国务院的高度肯定，促进其他省份的领导积极跟进。民间投资疲软、营商环境不佳，企业和群众办事难，是各个省份普遍面临的重大问题，不解决这些问题经济难以发展，党群、干群关系难以得到改善。浙江省的改革在解决这些带有普遍性问题方面成效显著，企业和群众的满意度明显提高。效用突出群众支持，赋予了这项改革以很强的政治正当性，因此出现了浙江省改革在先、众多省份积极迅速跟进创新并快速扩散的良好局面。

 

　　在调研中我们深切地感受到，浙江省已经将自己权限范围内能够改革的作为发挥到极致，但现实仍然不能令人满意。浙江当地干部指出，即使实现投资项目审批“最多跑一次、最多100天”的目标，与国际先进水平相比仍有很大差距。根据世界银行2018年全球营商环境的国际排名，中国排在第78位，甚至落后于墨西哥和俄罗斯等新兴经济体，竞争力和吸引力都还有很大的提升空间。要增强中国营商环境的国际竞争力，要进一步实现审批服务便民化，这项改革仍需进一步深化。“最多跑一次”改革的进一步深化需要对国家部委的职权进行削减、需要对现有的全国性法律法规规章进行废改立，而这些都不是浙江省自己可以做主的事情。浙江省已经把“最多跑一次”改革实施过程中遇到的国家层面政策法律瓶颈和相应的68条具体的修改建议反馈给中央全面深化改革工作领导小组和国务院“放管服”改革工作领导机构。我们有理由相信这项改革将在国家层面加以协调推进并取得新的突破。