王颖：开放政府数据助社会治理转型

 
 
国务院关于促进大数据发展行动纲要的发布，标志着我国大数据开发已上升为国家发展战略。政府是我国大数据资源的主要拥有者，掌握着丰富的社会数据资源。根据国情和社会发展需要，适时、适度开放政府数据就是实施大数据战略的重要举措。现在，政府数据已成为社会治理中的基础要素，开放政府数据不仅可以创造巨大的经济社会效益，也将助力传统社会治理模式的现代化转型。
 
开放政府数据之必要
 
开放政府数据是社会治理转型的现实需求。社会治理转型是对传统治理目标和治理方式的创新，政府数据开放及其平台建设，可以拓宽公民参与社会治理的渠道，实现由政府主导、社会自我调节和公民自治之间的良性互动。政府与社会各阶层、各社会组织的协同合作，需要有序的社会参与和开放包容的政治环境，政府数据开放为实现社会治理转型提供了坚实的基础，有利于唤起公民的责任意识，从而激励社会公众和社会组织主动参与社会治理。政府数据是产生于行政机关的政务信息载体，它包含了人口、交通、自然资源等基础信息数据和科教文卫体等公共信息资源。政府数据开放有别于政府信息公开，其目的不只局限于民众监督政府的行政行为，而是要让政府实时掌握更多社会运行动态，依据数据变化调整治理方式。一方面力求在发展中维护社会稳定，预防和化解社会矛盾，维护公共安全；另一方面应用数据对社会资源进行有效整合，将政府数据转化为为民服务的现实价值，实现公共利益最大化和社会可持续发展。
 
社会治理转型促进政府数据进一步开放。在传统的以政府为中心的社会管理体制下，政府数据信息的流通渠道并不畅通，民众与政府之间存在信息壁垒，导致民众不了解行政程序，无法监督行政行为，利益诉求也无法表达，更谈不上参与社会治理。社会治理转型则要求政府转变职能、建立多元沟通协作的治理机制，而各类治理主体参与社会治理，必然要求平等享有政府数据的知情权和使用权，在社会认知水平提升后，也自然会要求增加社会治理的透明度，因此政府必须打破数据鸿沟、实现数据开放才能满足民众的权利需求。多元社会治理主体在参与社会治理时，如果借助大数据技术的支撑，就能显著提高社会危机的主动预见能力和快速应对能力，同时为民众生活提供更便利的服务。政府开放的数据不仅是行政数据，还应包括社会保障、城市建设、经济发展等全方位的数据资料，不仅可以直接为公民提供便利服务，也可以为企业、科研机构、公益组织等提供数据应用的支持，间接服务于社会治理。政府数据开放与社会治理转型是双向影响、双向促进的，社会治理转型需要政府开放数据，政府数据开放又进一步推动社会治理转型，提升社会治理能力。


开放政府数据须破解难题
 
构建政府数据开放平台是促进政府公共数据资源开发共享和普惠大众的便捷化、智能化服务方式，也是社会治理转型，精准约束公权力的重要举措。当前我国政府数据开放平台的建设刚刚起步，地方政府已做了许多有益的探索，但全国性的政府数据统一开放平台尚未建成。政府数据开放平台为民众提供的数据服务功能，覆盖了国计民生的各个方面，部分平台还搭建了跨部门整合共享体系，使政府服务民众的理念逐步深入人心，政府职能转变初见成效，社会治理的精准性进一步提升。随着大数据技术的进步，地方数据平台逐渐趋向于集中式整合，跨省份的一体化数据平台也在积极探索中。
 
尽管我国政府数据开放已取得初步成就，但在整体数据管理、服务、交流以及数据隐私保护、数据社会治理文化建设等方面仍需要继续完善。其一，技术上的限制导致政府数据开放平台缺乏通用的技术标准和使用规范，造成数据不够全面、更新滞后等，影响了政府决策和风险防范水平。而反馈、咨询等个性化功能供给不足导致数据平台的互动性不强，多方协作的社会治理格局尚未形成，影响社会力量参与社会治理的积极性。其二，目前我国还没有针对政府数据开放的专门法律，在国家政策层面仅有一个国务院促进大数据发展行动纲要，在地方上也仅有几个大数据应用的地方性法规，在数据的隐私保护、商业使用方面仍然存在法律的灰色地带，对政府大数据的开放缺乏约束力和制约力。其三，政府数据开放尚未形成共识，缺少利用政府数据参与社会治理的文化环境。部分民众对政府数据的开放认识不足，而在行政组织内部，由于权责界限不明确，部门利益不同导致对数据认知偏差，部分工作人员对政府数据开放产生消极抵触情绪。
 
开放政府数据的路径选择
 
首先，要完善政府数据开放平台建设。为促进社会治理的现代化转型，必须加强对大数据核心技术的研发，保障政府数据为社会治理服务的能力。完善政府数据的基础设施建设，尤其要优化经济较落后地区的网络建设，整合分散的政府数据信息，构建全国性的政府数据开放平台。优化政府数据结构，提高数据收集、处理和开放共享的智能化水平，及时更新数据，减少无效数据和虚假数据的干扰，提高政府数据的价值密度。及时弥补大数据人才的不足，培养、挖掘复合型人才，满足政府数据开放的技术需要。
 
其次，建立数据开放的法律政策保障机制。随着社会治理的多样化、精准化、专业化发展，政府数据不仅在政府部门之间流动，而且对社会的开放程度也会不断提高。完善的法律政策体系是政府数据开放安全高效的根本保障。尽快通过立法程序将政府数据开放管理上升到法律的高度，出台专门的数据安全法，明确政府数据管理部门的职责，规范各类数据的存储使用和开放程序，对危害数据安全的行为予以法律制裁，以明确条文规定厘清民众隐私、商业秘密、国家机密与数据开放的界限，发挥法律政策宏观引领的作用。
 
再其次，构建政府数据开放的文化环境。政府是数据开放的规划者，但由于行政机关存在条块分割，缺乏跨部门数据整合共享的意识，所以要营造开放政府数据的文化环境，政府工作人员不仅要履行数据开放的职责，还要转变职能，鼓励公民积极参与数据监督和数据治理，鼓励企业、个人深度开发各类政府数据，将数据资源转化为经济价值和社会收益，提高利用数据处理社会危机的效率和社会治理的综合能力。
 
（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院，王颖系该院教授）