何兵：官员财产公开要回到实践理性

何兵：官员财产公开要回到实践理性

作者：何兵,陈建利    来源：南方都市报评论周刊   来源日期：2011-3-13

   现在的外部压力主要有舆论和行动两个方面，民众的呼声，民众面对权力贪腐的不断上访，对官员卷款出逃的愤怒，以及媒体开放带来的舆论监督，已经构成了一股强大的压力。但中国官员财产公开制度的确立和有效运作，还需要来自上层的力量，尤其是领导层的勇气和决心。

    面对当前的权力滥用和贪腐，民众总是期望官员财产公开越快越好。但对于制度建设本身，最好还是回归到改革开放，回到邓小平提倡的“实践理性”上来，既然整体性实验可能带来的风险巨大，那就多处局部实验，明确地“画圈”，在不同的地方，不同行政级别的区域画圈试点。

    南都评论记者 陈建利

    官员财产公开一直是两会近年来的热门话题之一，今年亦不例外。全国人大代表韩德云连续六年提出议案；全国政协发言人赵启正和监察部部长马馼面对媒体的提问，均表示中国对此的态度是明确的，但要一步一步推进。

    尤其引人关注的是两位官员的先后表态。新疆自治区党委书记张春贤说：“如果将来需要向社会公布财产，只要有这个制度设计，我会率先公布我所有财产。”全国政协委员、贵州省文化厅副厅长谢彬如则称，愿意向社会公开其家庭财产的所有信息，欢迎任何人前往他家中核实情况。

    官员财产公开，距离我们究竟有多远？如何看待民众之殷切期望和制度建设滞后之落差？如何才能上下形成合力？在推进过程中，该注意什么等，就这些问题，本报专访了中国政法大学何兵教授。

    应有时间表和路线图

    南方都市报：在当前中国的这种政治生态下，你怎么看两位官员对于财产公开的积极姿态？

    何兵：对于官员财产公开，应该说有两种氛围，一种是官员体制内的，一种是民间的。前者对财产公开的抵触是比较大的，民间则是明确要求公开。两位官员的积极表态，可谓是顺应了民意。当前权力腐败已成为了一个影响社会稳定的问题。财产公开有利于防止腐败，应该说是个全球性经验。我完全赞同和肯定两位官员的积极姿态。另外，我想可否再进一步，即使没有制度强制性的公开要求，但法律也没有规定不允许公开，地方的一些官员也可以多一些勇气，可以先做表率，从自身开始，率先公开。

    南方都市报：自1988年中国开始酝酿官员财产申报制度以来，至今已经走了23个年头。1995年和2006年也分别出台了两个相似规定，由于缺乏向社会公开，接受社会监督的核心环节，一直是流于形式，收效甚微。去年“两办”印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，“新规”与“旧规”相比，只是在财产收入的申报范围上更加细化和具体，但申报内容仍不公开，与公众的期待相去甚远。

    何兵：中国高层对此的态度是明确的，但在具体怎么做上是谨慎的，来自内部的阻力肯定不小。去年的“新规”把副处级以上官员要申报的事项和财产事项，更进一步细化了，并把收入的内容由原来的“工资收入”等扩展到现在的房产、债券、股票、投资等，并要求同时报告共同生活的子女、配偶的财产状况。同时，对于瞒报、不报或者不诚实报告，也规定组织内部可以追究，警告、诫勉谈话甚至可以免职。

    中国权力的滥用比较严重，多年下来，有些积重难返。从近年来媒体和官方自身披露的情况看，贪腐的面在扩大，严重度在上升，官员手上积累的不明资产也越来越多。出台这么一个“新规”，我想主要是可以先摸底。中国公务人员规模大，4000多万公职人员(主要指党政机关，事业单位，还不包括国有企业)，一旦统一要求，硬性规定公开，可能会引起巨大的政治震荡和社会动荡，局面难以掌控。

    官员财产申报制度是现代政治治理和反腐一项重要制度，也是国际社会普遍采用的手段，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。一套系统的财产申报制度，最起码包括申报对象、申报、公开、监督和问责五个环节。中国当前的制度要求还停留在向组织内部申报的阶段，还缺少向社会公开这个核心环节，当然会给民众“只闻雷声，不见雨点”的感觉。

    应对这种质疑，最好的办法就是制定一个明确的时间表，并提出具体的路线图。比如说今年要制定出官员财产公开的草案，向社会公布并征求意见，用5年或者10年，要求官员全部公开财产。也要制定一个路线图。比如，要求先从高层开始，还是先从基层开始，或者还是先从哪个系统开始。我个人的想法是，第一先从纪委系统开始，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”，纪委可以先树立一个良好的榜样，以身作则。第二是再从司法开始，现在的司法腐败，也是老百姓最恨的。然后再扩展到省(部)、地、市、县的政府，人大政协的一把手先公开，其他的官员暂时不要求。最后再慢慢普及到全部的公务人员。

    南方都市报：的确，官员财产公开制度虽是一项具体的制度建设，但却会改变权力的运行规则和官员的行为本身，若一下子硬性要求，来自权力系统内部的阻力会很大。这是在由内部“申报”走向真正外部“公开”的过程中，必须要面对的一个关键问题。

    何兵：一下子要求全部公职人员公开财产，反而会影响进程，影响最终的结果。欲速则不达，官员财产公开制度的最终建立，必须要采用渐进方式，在争取民众支持的同时，要有智慧地，逐步减化阻力，不要急于求成。

    财产公开制度可模仿和复制

    南方都市报：监察部部长马馼称，今年要进一步规范公务员的财产申报，并将推出以公民身份证为基础的公民信息管理，为下一步的改革做一些技术上的准备。但在民众迫切要求官员财产公开的心态前，这种话语也容易被解读为一种拖延或者敷衍。

    何兵：这的确是一个要在实践中解决的问题。有些制度条款，尽管看上去很完美，但由于缺乏其他配套制度的安排或一些必要的技术的支持，执行起来成本会因为过高而不了了之。但我强调的一点是，首先要让民众看到希望，政府要“动”起来，而且要让民众感觉到它们“动”起来了，不迈大步，但要小步不停，要往前走。官员财产公开制度，在我看来，并不复杂，在大的原则上，在制度设计上并不是一个需要创新的问题，而是一个模仿和复制的问题。

    建立以身份证为基础的公民信息管理系统，包括个人的收入，纳税，消费，交易等，都是完全的个人实名制，很容易查询和监督。这些技术上的改进，的确可以降低权力贪腐的发现成本，有利于官员财产公开的推行。中国在这块一直没有建立起来，甚至个人纳税账户都还没有建立起来。没有建立起来的原因，不是技术问题，信息技术的发展早克服了这个问题。公安部门现在已经把个人的身份系统管理基本上全覆盖了，达到99%以上了。个人信息难以统一，现在主要是部门与部门之间因为利益关系难以协调，哪个部门都想主宰这个系统。工商、税务、银行、社保、住建等好多部门都不愿意与其他部门分享这方面的数据资源。中央这个努力的方向是值得肯定的。

    南方都市报：对于官员财产公开制度的建设，外部的压力机制已经形成，但权力内部如何才有动力，逐步公开，一直是一个难题，既得利益结构本身有陷入一种“自我锁定”的本能，这也是很多人如此悲观的原因。

    何兵：任何一个国家在推行官员财产公开时，都是遇到阻力的，但都走过来了，目前全球推出官员财产公开制度的国家已经有100多个。印度北部的比哈尔邦是印度最贫穷的一个邦，近日也宣布，因大约70000名官员没有理会邦政府发出的在2月底前申报个人财产的命令，将面临停薪处罚，他们的工资将在完成申报后才能恢复。据我所知，在瑞典不仅仅是官员，现在老百姓都公布财产，买房必须申报，位置、价钱都是公开的，可查的，所以这个社会是最干净的。

    现在的外部压力主要有舆论和行动两个方面，民众的呼声，民众面对权力贪腐的不断上访，对官员卷款出逃的愤怒，以及媒体开放带来的舆论监督，已经构成了一股强大的压力。但中国官员财产公开制度的确立和有效运作，还需要来自上层的力量，尤其是领导层的勇气和决心。

    “留取丹心照汗青”，政治人物必须要有一些历史使命感，将来历史会怎么书写历史人物，是要看其做过什么，把这个国家治理得如何。只有上下齐动，才能冲破既得利益结构的阻力。当然，在这个过程中，最重要的是要注重推进的策略和智慧。

    地方经验的实践理性

    南方都市报：从这两年的一些人大代表的议案看，很多已经考虑到如何在技术层面减少阻力了。比如有的代表曾建议，可以尝试“老人老办法，新人新办法”，对某一年龄段的要升迁的官员，要求他们公示财产，否则不予升迁。

    何兵：这也是一个很好的思路。像北京市就做了类似的尝试。北京市去年对公推公选的600多处局级干部，要求首先要网上“晒房产”。

    南方都市报：对于地方上于此的经验和累积的知识，尤其应予以关注和重视。

    何兵：对。面对当前的权力滥用和贪腐，民众总是期望官员财产公开越快越好。这虽是一项具体性的制度安排，但对中国政治体制改革和转型影响将是深远的。官员财产公开和政府信息公开(尤其是预算公开)，是打造“阳光政府”的两根柱石。这也是中国政治转型的可行道路。

    对于财产公开制度建设本身，我想最好还是回归到改革开放，回到邓小平提倡的“实践理性”上来，既然整体性实验可能带来的风险巨大，那就多处局部实验，明确地“画圈”，在不同的地方，不同行政级别的区域画圈试点。当年万里在安徽农村搞改革，后来的深圳特区的发展，都是走的这条路。中央要鼓励一些地方大胆尝试，先动起来，也鼓励一些地方的一把手率先公开个人及其配偶和子女的财产。在吸收这些地方累积的经验和知识的基础上，总结提炼，最后形成一个可行的，有共识的制度性条款，再在全国推行。深圳当年作为经济改革的排头兵，画过一个“圈”，现在也可以作为政治体制改革的派头兵，再画一个“圈”，试点官员财产公开。

    据我了解，中国已经有多个地方在做尝试，先是新疆阿勒泰地区“破冰”，浙江慈溪、四川高县、重庆市江北区、湖南浏阳衡阳等地也都在陆续跟进，这些地方的经验均值得好好总结。稍感欣慰的是，从监察部部长马馼近两年的发言看，中央已经注意到了这些地方，并在做经验总结，为官员财产申报制度草案的出台做一些知识上的准备了。

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