专家解读中国政治体制改革：采取渐进策略

不久前，中央纪委、中组部联合出台《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，县权公开正式面向全国铺开。此前的2009年3月，四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地按照要求开始县委权力公开透明运行试点。如今全面推开的主要举措，基本涵盖了三地试点工作的经验升华。

　　在即将过去的2010年，涉及政治体制领域的改革，县权公开试点并非孤例。

　　例如，公推直选等旨在改进党内基层选举制度的探索，受到了来自高层和基层越来越多的重视，运用范围呈逐步扩大趋势。例如，在南京市，继社区363个党组织班子公推直选后，2010年上半年全市806个村党组织领导班子公推直选也全面铺开。中央党校党建部教授高新民直言，南京的经验提供了一个“可复制的模板”。据悉，公推直选将在各地社区和行政村党组织全面推开。

　　再如，作为政治体制改革重要组成部分的司法体制改革，在“只做不说”、“少说多做”稳步推进多年之后，也于今年年初在高层的部署下，高调总结试点经验，对司法体制改革诸项措施、成效作出总结分析。

　　国家行政学院公共管理教研部教授竹立家评价说，以探索党代会常任制为核心的很多基层试点，以扩大党内民主为着力点，通过建立和落实党代表大会年会制度、提案制度、视察制度、旁听制度、联系制度等，积极探索发挥党代表议党议政作用的途径和形式，取得了较好的工作效果和社会反响。

　　据《瞭望》新闻周刊观察，在2010年，政治体制领域的多项改革试点中，总结分析进入下一阶段者有之，运用范围逐步扩大者有之，成功经验全国推广者有之——试点的力量正在逐步显现。正如竹立家所言：“中国的政治体制改革不可能一蹴而就，试点先行的政改策略，是由中国的国情决定的，是合理的也是可行的，是具有中国特色的政治体制改革方式。”

　　中国特色政治体制改革方式

　　党的十七届五中全会再次强调，积极稳妥推进政治体制改革。受访专家分析，所谓积极，就是坚持推、不停步;所谓稳妥，就是采取一种渐进式的改革。

　　在政改的渐进之路上，不论是由点及面地逐步铺开，还是由下而上地层层推进，都离不开发轫之初的“点”。在中国政治体制领域的改革中，以试点的方式、积极稳妥的态度探索积累下来的经验成果弥足珍贵、不可忽视。

　　国家行政学院科研部主任许耀桐教授说，“在政治体制改革的策略上，一般而言可供选择的有激进策略和渐进策略两种——激进策略就是全面开花、上下全部动起来的做法;渐进策略就是逐步推进的策略，其具体表现一是从一个区域试点开始，往更大的范围推广，直至全国铺开。二是从下层试点开始，往上层逐渐推进、一层一层地递进。”

　　许耀桐分析，回顾历史，两种策略的政改都有成功的案例。但基于激进策略的政改，取得成功的都是较小的国家，也就是俗话说的“船小好调头”吧。如果是规模较大的国家，体制弊端积累较多，那贸然地采取激进策略不易成功，而且风险很大，当年苏联政改的失败就是最典型的前车之鉴。苏联在实行政改之时，高度集权的政治体制历时已久、根深蒂固，弊端众多。但苏联当局当时希望在两三年时间内就可以完成改革，采用了所谓“500天计划”、“休克疗法”等激进措施，造成了极大的社会动荡，直接导致了国家解体。

　　“分析中国30多年的政改策略，是从基层上搞试点而起步的，这很明显地体现出了我们的选择——采取渐进策略。”许耀桐说，“这种选择是明智和正确的，也是值得肯定的。对于中国来说，政治体制改革只有选择走渐进之路，才是稳妥的和可控的，有利的和有效的。这就保证了我们不是在急剧的动荡中进行改革，而是在相对宽松和稳健的社会环境下进行改革。”

　　“当前政治体制的改革，一方面强调积极，另外一方面也要控制节奏。因为，如果国家内部产生问题，其破坏性是很剧烈的。政改从基层试点入手，好就好在比较稳妥，有利于我们在改革深水区里积累经验。即便有一些偏差疏漏，也局限在一定范围内，容易做一些引导与控制。”中央党校研究生院副院长刘春教授告诉本刊记者。

　　高新民也对此表示认同：“改革的过程，必然会修正、改变一些东西。但改得对与错，有待验证。因此从一个小的试点入手，万一出现问题，也属于微观层面的差错，不会造成宏观和中观层面的被动，同时也便于转向、调控。”

　　在高新民看来，试点先行的价值还体现在几个方面：其一，从基层试点入手，就意味着将直接面对老百姓的生存、发展、各种权利的实现等问题，也就需要从老百姓最关心的问题做起，从解决基础问题做起。例如，县权公开等试点工作一方面拉近了官民距离，另外一方面是更多的把基层定政策、做决策的重点放在老百姓发展、需求的基础之上。这就和民生问题挂起钩来，把一个宏大的政治体制改革任务扎实地放在具体的社会现实问题的解决上来。

　　其二，政治体制的核心是权力、政治资源配置问题。当前试点所做的工作，例如公推直选等，都属于具体制度的探索，还没有改变权力、政治资源的配置。但试点工作在诸多具体制度上的探索——如干部监督制度、人事制度等——积少成多，由量变到质变，最终必然会触及权力、政治资源配置等政治体制的核心问题。这也正是试点先行的重要意义之一。

　　政改克难重在决心

　　在以渐进之路推进政改的背景下，多位受访专家同时指出，思想上的障碍导致的动力不足、信心不足，仍是阻碍政改顺利推进的重要原因。

　　受访专家指出，在中国特色社会主义政治发展道路上，围绕社会主义民主与社会主义法治，我国政治体制改革始终不断推进。在改革开放30多年来，政治体制改革为经济社会的发展，特别是为了市场经济体制的建立扫清障碍。可以说，我国30年的政治体制改革已初步满足了市场经济发展和市场经济体制建立的需要，主要表现为对制约经济社会发展的“松绑”、“解困”和“扶持”等。

　　站在新的历史起点上，着眼于未来五年中长期的发展目标，受访专家认为，中国的改革已进入深水区，需要更加重视改革的顶层设计和总体规划，并要求在大力推进经济体制改革的同时，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革。随着市场经济的发展和市场经济体制内在要求的日益强烈，政治体制必然需要进一步满足和实现人的自由、民主、平等权利的全面发展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最终要确立起科学、民主、文明、法治、充满活力、可持续发展的政治体制。

　　当前政治体制改革进入深水区，统一思想、达成共识已成当务之急。

　　许耀桐告诉本刊记者，当前思想层面存在的问题有两个，一是，推进政治体制改革的认识不够，认为经济飞速发展，继续推进政治体制改革的必要性不大。有观点甚至认为，经济体制改革可以取代政治体制改革，经济上的巨大进步就代表了政治体制改革上的成就。二是，推进政治体制改革的决心不大，担心深化政治体制改革会引发各种矛盾。

　　针对这两种观点，他认为，积极稳妥地推进政治体制改革，能增强党和国家的活力，调动人民群众的积极性主动性创造性，提供各方面发展的长期动力，能够扩大民主，健全法制，创造民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。而改革固然会引起诸多矛盾，但如果不改革矛盾将会更多、累积的风险更大。

　　受访专家也指出，进入新阶段后，中国的改革也呈现出新的特点，比如，有些改革触及现有利益格局，来自既得利益集团的阻力大;有些改革涉及当事者切身利益，需要动员各方面力量和制定好配套政策才能平稳推进;改革相关各方和社会各方面主题的利益意识明显增强，具有分享改革成果的强烈愿望;有些改革措施中，政府部门和相关机构既是改革方案的制定者，又是被改革的对象，角色冲突往往导致改革任务落实难，改革过后易反弹。而政治、文化和社会领域的改革，则涉及政治制度、社会稳定、意识形态和舆论导向等重大问题，更需全面考虑和统筹部署。

　　而世情国情的深刻变化，更让改革开放面临的复杂局面“世所罕见”。许耀桐坦言，这尤需坚定改革决心和改革气魄。“我们已经看到当前政治体制存在弊端，因此必须有改革的紧迫感和危机感，必须积极主动地进行改革，我们不能把自己逼入绝境、逼上悬崖。当然，绝地反攻也是可能的，也有成功的例子;但另一种可能是一不小心跌下悬崖，粉身碎骨。”

　　竹立家也表示，坚定信心是推进改革的基础所在。“政治体制改革的难度确实很大，因为其实质就是利益的重新划分。一旦触及到利益，必然会引发矛盾和各种阻力。从这方面来说，改革关键是我们应当坚定推进党内民主、社会主义民主的决心和信念。有其作保证，改革的推进进程就会顺利很多。”

　　总体规划下的重点突破

　　受访专家指出，近年来，我国政治体制改革是有所动作的，并且有着明显的发展和进步，这是必须充分肯定的。我们当前要做的是，继续大力推进政治体制改革，努力使之取得实质性进展。

　　受访专家强调，在肯定试点工作价值的同时，也不能忽视总体规划的重要性。

　　党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神”。

　　“不能过分的强调试点，而忽略了总体规划。政治体制改革是一个系统工程，涉及到理念变革、体制再造、机制创新、职能转变、方式优化、行为改进等方方面面，要有整体思维、总体安排，切忌各自为政，零敲碎打。”刘春说：“合理的路径应当是——通过调查研究制定总体规划，在总体规划的指导下再去试点，在试点成功的基础上再去推行。”

　　“和过去30年的政治体制改革相比，进入新的发展阶段后，一般性的政治体制改革已不再有效，也不可能奏效。新一轮的政治体制改革在选择突破口的问题上，要避免单一性、多级性、高层性和浅显性，强调综合性、单级性、低层性和深刻性，只有能够同时符合这样四个要件的才是真正的政治体制改革突破口。”许耀桐具体分析说，从这样的四个要件来看，我国的政治体制改革突破口，最为合适的就是县级政治体制改革。新一轮的政治体制改革，应把县这一级作为突破口。县域作为一个改革的整体，方方面面通盘考虑、全面规划，然后站在一个战略的至高点，来观测整体是一个什么样的面貌和结构。应当把县级政治体制改革提上议事日程。

　　首先，县级政治体制改革鲜明地体现了综合性。县级政治体制改革可以同时包含政治体制所应有的十大项改革，避免了零敲碎打、毫无章法。

　　其次，县级政治体制改革鲜明地体现了单级性。自秦以来，县是中国最稳定和最基本的一级行政建制，所谓“郡县治，则天下安”，只要把县一级的事做好了，其他的也就不在话下了。

　　再次，县级政治体制改革鲜明地体现了低层性。这是众所周知、不言而喻的，县这一级本来就是一只“麻雀”，但它又具有十分重要的典型、标本作用。

　　同时，县级政治体制改革鲜明地体现了深刻性。县这一级虽然处于基层，但需要它解决的政治体制改革中的许多问题无疑是至为关键的，同时，它上可通地、省，下可达乡、村，其地位也是无可代替的。县级政治体制改革真正取得突破了，整个政治体制改革就一定能获得更大的进展。

　　“如何建设完善一个民主的平台，让广大群众更好地通过自己选举出来的干部，代表自己去提出意见、解决问题，事关重大。”竹立家尤其强调了选人用人的民主化的重要性。“下一阶段公推直选扩大试点的重点，还是应该放在正职‘一把手’上。在我国，官员可大致分为两类：一类是决策类官员，即最后拍板的‘一把手’;另一类是政务类官员，也就是普通的公务员。一个部门、一个地方的党风政风如何、群众是否满意，关键还是由单位的‘一把手’的行为来决定的。因为在某种程度上，副职决策权非常小。因此，在公推直选中，我们不能只把直选的范围局限于副职，而是应该扩大到‘一把手’的范围，通过人大代表或者群众直选的方式，实现正职的直选。”(陈泽伟)

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