一个贫苦的外地农民“流入”城市，最初是以农民身份被歧视，后来以外地人身份被歧视，而现在以穷人的身份被歧视。因此户籍问题应该从人权、公民权角度加以全面考虑，把农民当成公民。

两会召开前夕，中国十一个省市的十三家报纸发表“共同社论”，呼吁两会“运用手中人民赋予的权力，敦促有关部委废除一九五八年颁布的《户口登记条例》，加快户籍制度改革”。在中国，像这样民间舆论以“共同社论”方式发言，是前所未有的。它一方面反映了中国改革以来在开放言路方面确实有进步，另一方面也反映了现行“户籍制度之害”确实到了人们难以继续忍耐的程度。

但众所周知，所谓“户籍制度”绝不仅仅是“流动人口管理”那么简单。它实际上涉及到官府权力侵夺公民权利所造成的一系列问题。迁徙权、财产权等等先不说，就以“生存权”为例，官方认为它第一重要，以致为了它可以牺牲许多其他权利，而一些批评者则认为这样的人权观太低下，是“猪权”。其实，“生存权”作为一种权利确实非常重要，而在中国这也并非不是问题。要知道，“生存权”不等于生存着。例如猪生存着，但不能说它有“生存权”，因为猪只是依饲养者的意志而“生存”，如果饲养者要屠宰它，它就不能生存了。所以，生存权是不能贬斥为“猪权”的。过去在专制时代，臣民虽然生存着，而且有的（宠臣宠妃宠奴之类）还生存得很滋润，但仍然不能说他们有“生存权”，因为他们的生存也并非基于自己的权利，而是基于主子的好恶，“君要臣死，不得不死”嘛。

而我们的“外来人员”又是怎样地“生存着”？在强制收容时代，街头随意盘查农民工“三证”、无证就抓走，是很平常的都市景观。于是有了苏萍，有了程树良、黄秋香、张正海、朴永根……等等一桩又一桩惨案，有了“六零四次列车上跳车逃跑摔死的女民工”和宝安区囚车上“下饺子似的一个个摔下”死伤的“外地人”等不知名的冤魂。“收容”之网越撒越大，从流浪乞讨、卖淫嫖娼而“三无人员”，从农民工而大学生，从“盲流”而“非法上访者”，直到二零零三年大学毕业而且有正式工作的孙志刚也死于“收容”之祸，以至酿成群情激愤，上达天听。这次事件引起的不满导致“收容恶法”被废除，这无疑是中国人权方面的一个进步。

可是废除后的这几年，人们仍然不时听到“外来穷人”在城里遭遇权力暴力的事。尤其是培训教材《城管执法操作实务》关于“城管”抓小贩时出手要狠，“不能轻易放过”，要干得“干净利落”，“将所有力量全部使用上”，做到“脸上不见血，身上不见伤，周围不见人”的说法在网上披露后，引起舆情哗然。过去的暴力收容多以检查居民证件的名义：改革前就叫“查户口”（那时连“暂住证”都还没有，农民因事进城都要一事一开“证明”，否则就有作为“盲流”被抓的危险），改革后允许非本地户籍者持证“打工”了，就叫“查三证”（通常指暂住证、务工证和计划生育证），两者都可以说是直接与“户籍”有关。而现在的“城管”、“拆违”暴力则以维护“市容”为名，以“无证摊贩”和贫民窟（我们叫“违章建筑”）为对象，可以说与“户口”本身并没有直接关系。可是大家都知道，其实受害者基本上还是那些人。这就是说：一个贫苦的外地农民“流入”（我们反正不承认他是移民）城市，最初他是以农民身份（“农村户口”）被歧视，后来他以外地人（“暂住”者）身份被歧视，而现在他以穷人的身份（没有高尚职业的“无证摊贩”或没有高尚住宅的窝棚客）被歧视。

拆迁的进步与租户权利

不能说这三者的演进没有体现这些年来的某种进步：这个人在改革前几乎是根本不能进城的。后来可以来“暂住”打工，但你要随身“持证”，否则就会遇到麻烦（虽然持证了也未必就不会遇到麻烦）。现在假如你混得好，有高尚职业与住宅，被“查证”遇暴力的机会就少了。但是假如你仍然穷愁潦倒，那你就有损于“市容”而为“市”所不容。然而问题在于：穷愁潦倒就是罪过吗？没有人愿意穷愁潦倒，如果在家乡能够富裕，他们不会“赖”在城里；但如果不能，我们的城市为什么就容不下穷人呢？

现代城市当然要有规划、讲管理。“违章建筑”的概念不是不能使用，但必须在尊重人权的前提下。笔者认为这包括三个条件：首先这“章”不能只是利益有关一方（例如想给自己的官员找地方盖豪宅的某衙门）下个“红头文件”就算，像扒房赶人、甚至烧房抓人这样事关基本人权的事，怎么能不立法？而且立法过程也应该有各方参与，无论代议制还是听证制，都应该有“流动人口”的声音。其次，这“章”也应该合乎常人情理。至少立“章”者要回答：如果不违这个“章”，“暂住者”能在哪里安身？最后，这“章”还应该有点严肃性，不能朝令夕改而且改了还追溯既往，不能我想用苦力就让你盖棚子算是“安置”，用完了你这棚子就算“违章”了，或者我没打这地的主意时不管你，我想用这地赚钱了就说你“违章”了。

必须指出：这还不仅仅是个产权问题。中国的强制性“徵地拆迁”问题近来虽然还未完全解决，在公众不满的压力下还是有所改进的。虽然仍非市场交易，但在许多财力雄厚、地价高昂的大城市，近几年“拆迁补偿”的标准还是大幅提高了。包括由本地户籍“农民”为房主的所谓“城中村”，在“城中村改造要让村民满意”的提法下也产生了许多“拆迁致富”的“村民”。应该说，如今这种“改造”存在的主要问题已经不是“村民”权益受到损害的问题（虽然这类问题并未完全解决，尤其在一些财力不那么雄厚的“二线城市”，这种问题仍很突出）。但是众所周知，如今“城中村”几乎都是外来打工者聚居的廉租私屋区，本地户籍的房主常常不住在这里，这里实际就是中国式的“贫民窟”，其“外来”贫苦租户人口常常数倍乃至数十倍于房主“村民”。他们才是“城中村改造”中最主要也最庞大的利益相关群体。但是“拆迁补偿”与他们毫无关系。他们与过去一样，仍然是被无条件驱逐的。甚至在不少情况下，“城中村改造”的第一步就是以“查证件”等方式先把租户赶走，使这些房子失去“生财”功能，以削弱房主的要价能力。

深圳前些年在“关外”大规模“梳理”棚户区，赶走的“流动人口”据说达百万之众。由于中国实际上禁止“外来者”在“空地”上自建棚户，这些远郊棚屋其实也是户籍居民建了出租给他们的（有的甚至只出租了一块地皮，由租户自行搭棚）。当时深圳当局说这是“违法出租”所以实行无偿拆除，不像城中村那样给予补偿。因此引起许多批评。其实，补偿不补偿都只是对户籍居民而言，而对于那些贫苦租户，无论是从“城中村”被赶走还是从“关外”棚户被赶走，都没有丝毫补偿。但他们从城中村到“关外”再到更边远偏僻之地，生活质量是明显下降，受打击不可谓不沉重。而且，如果说现今对于拆迁不公的批评呼声已经颇大，但基本都是就本地户籍房主权益受损而言。真正受损害最严重的、被驱赶的贫苦租户—“外来”打工者，没什么人替他们说话。有人悲哀地称之为“百万人的失语”！

城乡统筹的陷阱

中国如今许多城市都说城市建设要顾及农民利益，尤其是被作为“城乡统筹”试点的几个城市作为“改革前沿”，出台了不少惠及当地“农民”的举措。应该说其中的一些举措力度（很重要的就是提高拆迁补偿与安置标准）还是可圈可点，值得赞赏。但是所有这些“城乡统筹”其实都是就本地户籍中的“农民”与非“农民”差别的缩小而言。这当然也应该。但是说实在话，在中国“流动工人”制度已经如此发达的今天，主要依靠“外来打工者”的血汗而让本地“农民”也得到好处，并不是什么难事。像外来打工者数倍至十倍于户籍人口的广东东莞等地，户籍人口中可以说早在十年前已经消灭了“城乡差别”，当地“农民”由于分享高额级差地租，实际境况往往还优于不少“市民”。但是本地户籍人口与外来打工者的身份壁垒却非常突出。如果今天的“城乡统筹”只是重复这种现象，就很难说有多少“前沿”性。

不仅如此，由于这些“改革前沿”城市成败的评价标准仍然是：如果城市充满比其他城市更为豪华壮丽的通衢广梗那就是成功，如果出现很多穷人街区，那就是失败。所以，这些城市都还比一般城市更起劲地大拆大建、“改造城中村”、建设“花园城市”，甚至使用仇和式强权手段进行“铁腕改建”。虽然如前所述的“城乡统筹”新举措可以照顾到本地“农民”的利益，但那些贫苦租户—外来打工者的处境会更好吗？

显然，中国的“户籍制度之弊”并不仅仅是户籍本身的问题，也不可能仅仅通过取消“农业户口”来解决（虽然这也是该做的）。由于我们这个制度歧视的不仅是“农民”，而且越来越更重要的是歧视“外地人”，尤其是外来“穷人”。后两个问题不解决而仅仅是取消“农业户口”，并无太大意义。

农转非也可能造成歧视

事实上，近年来随着官商结合搞“圈地运动”之风大盛，许多地方已经出现了“反向的”户籍政策，即强迫农民“农转非”、“（行政）村改居（委会）、镇改街（道办事处）”。一旦“村改居”了就可以把农民的土地收走——因为官家规定你已经不是农民了，而按我们现行的土地制度，只有“农地”可以由“农民”“集体所有”。而“非农土地”铁定就是“国有”的。所以你“农转非”了就得失去地权。于是不少地区农民反而为扞卫“农业户口”而抗争！

显然，在没有公民权利维护机制和权力制衡机制的情况下，取消“农业户口”和设立“农业户口”一样都可能造成歧视。前些年，中国某大城市有官员曾针对外国记者的提问“贵市将来会不会出现贫民窟”予以断然否认，主要理由是中国农民工大都是“两栖人”，即把家庭留在乡村，自己在城里住集体工棚，打工到三十多岁就回乡自生自灭，这样城里就不会有大量穷人家庭形成的“贫民窟”。可是同一位官员，一年后他又一改对“两栖人”的津津乐道，提出“两栖人”的土地使用方式不经济，必须促使他们变成市民。人们初看上去以为他是要让“外来农民工”成为市民了，仔细一看不是的：原来他只是要求本地户籍农民交出土地变成“市民”。

于是，如果他要你打工，你不管愿不愿都得当“两栖人”，但他一旦看上你的地了，你想当“两栖人”也当不成。户籍改革如果变成这样，就太糟糕了。

因此户籍问题应该从人权、公民权的角度加以全面考虑，实行土地制度、社会保障制度、迁徙居住制度的配套改革。就一个城市而言，户籍制度改革不仅要善待本地户籍的“农民”，还要善待“外来人”尤其是外来贫民。而就国家而言，改革目标应当是：把农民当成公民，把农民的土地当成公民财产，把“农民工”当成工人（而非“流动工人”），把“返乡农民工”当成（需要保障的）失业工人。■（秦晖是清华大学历史系教授）