“9·11”事件20周年：恐怖主义与美国力量的悖论｜专栏

因为，根据这部法律，只要美国司法部长“合理地相信”某一个外国人可能对美国的安全构成威胁，就有权下令拘捕这个外国人；美国政府的执法部门可以对外国人的信件、电话以及行踪进行监控和跟踪，甚至于在证据不确切的情况下，也可以对外国人进行拘押和判刑。

更加过分的是，根据这部法律，为了达到打击恐怖主义分子的目的，政府还鼓励民众对外国人进行监督，对其可疑的行为进行举报。

就是在这样一部法律的推动下，美国政府在签证管理、移民手续、入境追踪以及监控方面，都相继作出了一系列的规定和采取了一些有别于其他国家的激进措施，理由都是“为了美国的安全”，但这一切又极大地干涉了美国宪政的另一根基：公民权。

其2002年通过的《国家安全法》，也是以大大缩小公民权空间为代价的。为此，美国反恐立法在为反恐打开方便之门的同时，却陷入了非法伤害公民权的更大质疑。

能与不能都尴尬

以反恐为名傲慢排外掣肘国际协作

毋庸置疑，美国在反恐能力建设上是不遗余力的，在当今世界也是首屈一指的。

美国注重全面整合其政治、经济、军事、情报、信息、金融和法律等力量，建立起了以本土为中心的环状保护网，构成本土纵深防御体系和反恐运行机制，大大增强了抗击恐怖主义袭击的能力。

然而，美国政府在反恐上的能力越强，越是背上了沉重的负担，反而在其他方面放不开手脚，这也是美国反恐的困惑。

“9·11”事件暴露了美国在安全、防务方面存在很大问题，国内的安全体制不适应新的安全威胁，比如情报部门在此之前没有得到任何消息。为此，2003年3月，美国组建了国土安全部（DHS），预算400亿美元，有17万名雇员，是继美国国防部、医疗服务部之后的第三大联邦机构。

国土安全部成立后，美国的安全检查和部门协调有明显增强。但国土安全部并非万能，也面临不少挑战，比如内部20多个部门的协调问题，不同组织文化的消化问题以及官僚机构内部的纷争等。

如何平衡各个机构之间的利益，是国土安全部面临的最大问题。?特别是重组将海岸警卫队等军方机构参与国土防御，如何协调内阁机构和军方的关系，持续加强本土反恐体系的建设和完善，显然是一个前所未有的挑战。

“9·11”事件后，美国不断增加反恐资金预算，为反恐行动输血打气。美国布朗大学的战争成本项目于日前发布报告称，美国在“9·11”后的反恐战争预算成本和未来债务总额“以当前美元计算约为8万亿美元”，约92.9万人在美国的反恐战争中丧生。

如此沉重的预算负担，已经令美国财政苦不堪言。也因此，国会山近年来已经大量涌动批评政府浪费反恐经费的声音，要求缩减反恐支出，但效果不大。

情报工作失灵和忽略情报分析，成为“9·11”事件后美国舆论对情报机构的批评重点，美国也下决心对以美国中央情报局（CIA）为主的情报机构，进行全面和彻底的改革。

为此，美国通过了《情报机构改革法案》，设立一个统管全国15个情报机构的国家情报总监职位，成立国家反恐情报中心，加强边境口岸安全，如增设边境巡逻人员、加强对航空旅客行李的检查等。

这也是自1947年创立以来，CIA进行的规模最大的一次改革。在这场改革中，CIA获得了更大的权力和自由，摆脱了实现向国会汇报“秘密行动”的限制，在总统授权下直接行动。

但是，美国情报系统中的弊端并没有完全解决。比如，美国国会政府问责局审计发现，国土安全部职员滥用政府提供的信用卡，其支出的近一半公款用于购买狗靴、音乐播放器和啤酒酿造设备等商品，有的私用，有的吃回扣，有的毫无用处。很多美国人批评国土安全部挥霍公财，更像是“大学联谊会”，而不是保护美国民众安全的机构。

此外，以反恐名义，美国还大大加强了对驻美外国人的管理机制建设，从签证、学习、社会活动等各领域进行严苛管理，一些地区的留学人员，受到普遍怀疑和监视，有的连租房都困难，只好半途而废，收拾行囊，返回老家。

所有这一切，不仅令美国的国际形象和反恐行动力大大下降，也让国际反恐协作备受掣肘。尤需全球通力合作的反恐行动，自然也因此时时陷入能与不能都是问题的现实尴尬之中。

▲2019年9月11日，在美国纽约的“9·11”纪念广场，人们在刻有遇难者姓名的纪念池旁悼念遇难者。新华社记者 秦朗 摄

解铃尚待系铃人

应对恐怖主义须文治武功相得益彰

“9·11”事件20年后，轰然倒塌的纽约双子塔已成历史，它给这个世界带来的强烈冲击却必将长存于记忆中。值此之际，我们再来观察美国这20年的反恐行动，成败得失自有公论。

毫无疑问，美国的反恐战略仍然是站在美国立场上，寻求美国利益最大化，而将恐怖主义确定为“他者”。这也就意味着，美国仍没有看到恐怖主义是国际社会矛盾复杂交织产物的深刻根源，特别是还缺乏对恐怖主义之美国根源的深刻反思。

因此，美国的反恐只能缓解恐怖分子对美国的暂时袭击，而不可能从根本上消除恐怖主义对美国的长期威胁。

反观20世纪，的确是一个美国崛起为世界大国的世纪，美国也是凭着自己的实力和能力而获得的。但是，反恐战争以来的20年实践表明，美国似乎已经无法继续保持自己唯一的超级大国地位。

中国有句古话，可以马上得天下，不可马上治之。美国可以凭着自己独步一世的“武功”开创自己的“帝国基业”，绝对不可能通过“武功”治理“帝国事业”。美国在21世纪的“领跑”位置，必定会受到来自各方面的挑战。这里，不仅有来自传统的民族国家与美国进行综合国力的“华山论剑”，更有来自非国家行为体对其进行的“暗中袭击”。

20年的反恐行动也告诉美国，一个国家妄图独霸世界是做不到的。美国连打游击的恐怖主义都对付不了，何况车马炮俱全的大国。无论美国是以反恐为中心，还是以大国竞争为中心，霸权主义在当今世界都是行不通的。否则，“9·11”事件20周年前夕，狼狈败走阿富汗的历史大剧仍将上演。

同时，20年的反恐也告诉美国，武装到牙齿不是解决恐怖主义的有效办法，恐怖主义是政治问题，政治问题还需政治解决。尽管恐怖主义毫无政治正当性可言，但其有着深刻的政治根源，有效应对就须标本兼治，综合治理。

显然，恐怖主义只是美国新世纪的第一个“挑战者”，不可能是唯一一个，更不可能是最后一个。对待这样非传统安全的挑战，单凭“武功”是不行的，必须考虑“文治”，即国际制度、国家合作以及多边协商等一系列非武力方式。

当今世界，人类命运休戚与共，文治武功，相得益彰，犹如治理国家的左右手，同样是治理世界的左右手。这是美国必须清楚认识的现实，也是其反恐20年应该得到的教训。

纵观历代大国兴衰史，从古罗马帝国到大英帝国，发展强盛堪称迅速，但其衰落也只在旦夕之间。尤其是当大国势力达到顶峰的时候，面临的挑战几乎是一致的，即能否实现由“武功”向“文治”的转变。

这就要求，无论是当今之美国，还是未来之他国，都须顺应世界发展潮流大势，坚定践行和维护多边主义，推动构建人类命运共同体，方能携手推动世界和平发展与文明进步，共建人类美好未来。这也当是世界反恐20年最重要的共识。

新京报特约撰稿人 | 赵可金（清华大学国际关系学系教授）

编辑 | 何睿

校对 | 赵琳

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