整合治理形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中。新中国成立后，国家建立了全能型政府，执政党和政府几乎掌握了所有重要资源，通过意识形态、组织制度、单位制度、身份制度、户籍制度等，对经济社会进行全面管理，国家权力的影响无处不在，有研究者称之为“总体性支配”。
20世纪80年代以来，随着党和政府工作转向以经济建设为中心，中央出台了一系列新政策，致力于培育市场机制，推进政企分开，支持民营经济、外资经济、社区组织发展，扩展其作用领域，赋予经济社会组织一定的自主权，逐渐扭转了全能主义运作模式。地方政府通过构建跨界运作机制，发展间接、隐形和技术化控制手段，逐渐形成了公共治理的新形态——整合治理模式。
政府支配资源的比重下降
20世纪80年代，中央通过试行承包制，推行“利改税”改革，允许税后利润由企业留存，扩大了国有企业的经营自主权。在改革中，地方政府也有了一定的投资自主权。为追求经济增长和财政收入，地方政府采取“放水养鱼”的办法，投资兴办企业，创造税收和预算外收入。
1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。此后，政府逐步放开价格管制，经济运行开始由双轨制转而向市场并轨。1994年分税制改革不仅改变了中央与地方的财政关系，增加了中央收入占总财政收入的比重，也改变了地方政府与企业的关系。另外，增值税由国税系统负责征收，地方政府无权为保护地方企业而出台优惠政策，这也影响了地方政府投资办企业的积极性。分税制改革后，在“抓大放小”政策的推动下，地方政府开始大规模实施企业改制，将乡镇企业和一部分国有企业转变为股份制或私有企业。企业改制以后，地方政府与其“脱钩”，政府提供公共服务，并通过征税和收费的方式获取财政收入。
随着改革的推进，企业产权走向多元化，地方政府直接支配的资源在比重上明显下降，政府管理也告别了“总体性控制”，走向有限支配、依法监管。对于非政府所有的经济资源，政府不再拥有直接支配权，只能依法监管，不能任意干预和征用。
体制外力量快速发展
在计划经济年代，城市各类组织和个人都被纳入国家控制之中，国家通过单位、身份等组织体系，将城市居民纳入其中，形成独特的“单位制度”和“单位人”。随着市场化改革的推进，单位原来承担的社会职能被不断地剥离出来，移交给城市基层政权承担责任。随着流动人口增多，基层政权无法满足这些人的社会福利和生活需求。
在此背景下，民政部提出在城市开展社区建设活动，要求将国家包办社会福利逐步转变为国家、集体和个人一起办，通过多种渠道和形式提供社区服务。在民政部推动下，街道办事处开始建设社区服务中心、活动站、便民利民网点，社区自身也各找门路，引入公司和外来务工者，提供多元化服务。在社区建设中，社会服务主体从过去的体制内单位，扩展到新经济组织和各类社会组织。
城市治理的逻辑悖论
随着市场化改革的推进，城市政府掌握的财政和资源总量在增加，但市场化改革使得体制外组织拥有的经济社会资源不断增多，政府支配的资源在总资源中的比重明显减少。一方面，大量国有企业改制为股份制公司，或直接转变为民营企业，政府之外的经济社会资源越来越多；另一方面，各类企业依法自主经营，政府对企业的干预手段减少，社会力量也在壮大之中。这就是说，市场化改革降低了政府直接支配的经济社会资源比重，弱化了政府对社会的直接控制能力，城市政府越来越走向“有限能力”。
在我国，尽管城市政府的资源支配能力和社会动员能力有所下降，但政府仍肩负着全面责任，需要应对一切经济社会问题，承担无限的治理责任。而且，在党政融合体系中，政党的权威性和公信力有赖于政府的“有效性”予以维持和巩固。于是，发展绩效成为政府治理的核心价值诉求，自上而下的政绩考评成为衡量政府工作的硬指标。
面对“有限能力”和“无限责任”的悖论，城市政府不得不创新治理方式，在推进政企分开、政社分开的同时，大力发展公私合作和伙伴关系，提升跨界整合治理能力，以实现各项治理目标。
作者：中国人民大学公共管理学院教授 杨宏山
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