张贤明 张力伟：国家治理现代化的责任政治逻辑

　　 内容提要：制度优势转化为治理效能是国家治理现代化的重要衡量标准，而制度优势转化为治理效能的过程不是自生自发的。责任政治建设能够增强制度优势并有利于将制度优势转化为治理效能，对于推进国家治理现代化具有重要意义：责任政治建设坚持“以人民为中心”的责任向度，能够有效提升人民群众对于制度的认同度，是制度优势转化为治理效能的价值标准；责任政治建设强化科学合理的制度设计与权责分配，疏通了制度运作中的梗阻，切实增强制度科学性，是制度优势转化为治理效能的衡量尺度；责任政治建设激励多元主体活力、强化制度执行环节、实现容错与问责的衔接与优化，有效激发制度执行力，是制度优势转化为治理效能的重要动力；责任政治建设培育“行政伦理”与“公共精神”，塑造有利于责任政治运行的责任观念，是制度优势转化为治理效能的文化支撑。

　　 关键词：制度优势；治理效能；责任政治；国家治理现代化

　　 作者简介：张贤明，吉林大学行政学院教授；张力伟，吉林大学行政学院博士生。

　　 党的十九届四中全会系统总结了国家制度和国家治理体系的显著优势，强调了中国特色社会主义制度的特殊性、创新性与有效性。可以说，如何构建一个有利于政治文明与人类发展的良善制度一直是政治思想家与实践者追求的永恒主题之一。制度是人类社会得以生存与发展的约束，“是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”，“制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性”。①制度与社会之间存在着双重互动关系：一方面，社会发展对制度革新起到积极的推动作用；另一方面，制度的有效性影响着社会变迁的方向。从根本上讲，衡量一个社会制度是否科学、是否先进，主要看其是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。②制度优势不是自生自发的，必须通过制度建设并由执行者通过一系列的实践活动展现出来；制度优势也不是抽象的，制度优势的真实性与有效性必然同治理效能相衔接。只有得到人民普遍认同、拥有一套科学的权责结构、能够充分激发制度执行主体活力、并拥有相应文化环境支撑的制度体系，才可能具有真实有效的制度优势；也只有具有真实有效优势的制度体系，才能转化为实际的治理效能。责任政治是将政治生活中的“责任”提炼出来，理解责任如何贯穿政治生活，如何联结政治生活中的不同主体，如何通过责任来实现一种和谐稳定的公共生活。如果将责任政治理解为以责任为“中轴”的政治形态，那么这种政治形态强调政治中的责任关系与责任形式，并以此建构出特定的权力结构、制度设计与行动方式。这也就是说，责任政治一方面指的是不同主体之间以责任为互动中所秉持的价值与态度，即以负责任的方式相互对待的政治形态；另一方面责任作为政治的中轴在于政治的运作需要依靠责任来实现，责任是政治生活中制度化的行为方式。③在此意义上，我们认为责任政治建设是坚持和完善制度优势的重要步骤，也是将制度优势转化为治理效能的有效路径。分析制度优势转化为治理效能的责任政治逻辑，有利于理解中国特色社会主义制度体系的责任意蕴，把握将制度优势转化为治理效能的有效路径。

　　 一、责任政治建设提升制度认同度是制度优势转化为治理效能的价值标准

　　 从根本上讲，只有获得人民群众真正信赖和广泛尊重的制度才具有稳定性和整合力，从而具有制度优势，也才能将制度优势转化为治理效能。责任政治建设的内在情怀是以人民为中心，要求责任主体对全体人民、对普通民众负责，由人民评判责任的履行状况，这标志着对人的价值、尊严、权利、利益的保障和负责，这种政治形态及其制度体系才会得到人们的信赖和尊重。在此意义上，国家制度建设应顺应责任政治的主张，使制度体系符合广大人民群众的根本利益和内在要求，着力提升中国特色社会主义制度的认同度和整合力。

　　 一是要秉持“以人民为中心”的基本责任向度。“以人民为中心”为基本责任向度，意味着将其作为衡量制度优势的基本价值标准，构建符合责任政治逻辑的府民关系。马克思主义认为，人民是社会历史发展的核心，“人不是抽象的蛰居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是国家，社会”④。从人类政治发展历史看，政治文明的演进是人从等级制度的依附中得以解放的过程，是公众的权力代替个人意志的过程。⑤只有将作为整体而不是少数群体的个人置于制度的中心，才是文明的表征与现代社会的支撑。责任政治是政治文明的基本形态，融合了民主政治与信用政治的价值内涵，⑥“以人民为中心”既是社会主义民主政治的核心特征，也是构建信用政治的核心要素。从民主政治的角度看，“以人民为中心”不仅仅是将改革发展成果惠及人民，同时也承认并积极保障人民群众当家做主、参与中国特色社会主义各项事业建设的权利，“中国共产党不仅在理论上深刻认识人民的主体作用，而且在实践中通过制度机制建设充分发挥人民的主体作用，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”⑦。新中国成立70年来的政治发展历程表明，中国特色社会主义构建了民主的系统工程，融合了间接民主、直接民主、协商民主等民主形式，从不同层级与结构保障了人民参与政治的权利。从信用政治的角度看，“以人民为中心”的责任体现了党和国家对人民的承诺，是对实现中华民族伟大复兴、满足人民群众对美好生活需要的期许。经济学家诺斯(Douglass North)将现代国家抽象为一种“开放进入秩序”，“可信的承诺”是开放进入秩序中最为基本的原则之一。在某种意义上，履行责任意味着对承诺的兑现，在承诺的兑现中必然会建立起彼此的信任关系，⑧而“现代政府依赖于政治领导层与普通民众之间的一系列复杂信任关系”⑨。只有“以人民为中心”的民主政治和信用政治，才能共同灌铸中国特色社会主义制度的合法性，增强人民群众对制度的认同，使中国特色社会主义制度成为人民群众真心拥护的制度；而只有获得了人民认同的制度才能保持稳定，才有进一步发展与变革的动力，才会始终如一地将人民置于制度的中心，为推进国家治理现代化强基固本。

　　 二是要推进“以人民为中心”和“坚持党的领导”的深度融合。两者的深度融合表明，“以人民为中心”不仅是中国特色社会主义制度的基本责任向度，也是党领导中国特色社会主义事业的核心责任内涵。“以人民为中心”体现了中国共产党作为使命型政党的责任担当，使制度建设与各项事业的发展能够契合于面向人民的责任，从而保障制度的整合力。毛泽东曾指出，“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责”⑩。党的十八大以来，“以人民为中心”成为实现中华民族伟大复兴的核心价值理念，正如习近平总书记指出，“我们党来自人民、扎根人民、造福人民，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，必须以最广大人民根本利益为我们一切工作的根本出发点和落脚点”(11)。十九大报告指出，“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”(12)。政党政治是现代国家的基本特征，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度”(13)。政党对于制度稳定与维系的作用在于其整合能力，即是否有能力将不同的社会力量整合起来。中国共产党的成长、发展与壮大的历程正显示出其具有强大的整合能力，是“以人民为中心”和“坚持党的领导”深度融合的具体体现。“以人民为中心”与“坚持党的领导”的深度融合，阐释的是“以人民为中心”和“坚持党的领导”的基本关系，即只有坚持党的领导，“以人民为中心”的责任向度才能真正实现。首先，中国共产党是使命型政党，使命型政党特质体现于党性的人民规定性，(14)这意味着，使命型政党指向人民，将引领中华民族伟大复兴作为执政的基本责任，集中凸出了“依靠人民”“为了人民”的价值理念，体现出对国家、民族与人民高度负责的态度。中国共产党通过从群众中来、到群众中去的工作方法，将人民的利益需求整合到国家治理的各项工作当中，搜集民意、汇集民智、珍惜民力。其次，中国共产党坚持对中国特色社会主义事业的统一领导，锚定了制度建设与发展的政治方向与责任向度，保障了各项制度与事业的发展是为了最广大人民的利益而不是少数利益团体的利益。虽然改革开放的市场化进程使得中国社会出现了种类多样的社会利益群体，但是中国共产党是包括各个社会利益群体在内的各族人民的代表，能够充分地倾听、理解并回应不同社会利益群体的呼声，消弭利益分化可能带来的风险，保障了治理超大规模国家与推进现代化变革的领导权威、组织、制度与机制，能够集中各方面的力量持续地推动现代化发展，使制度建设依靠人民、发展成果由人民共享。(15)

　　 三是要落实“以人民为中心”在中央地方关系中的原则要求。“以人民为中心”的责任向度在中央地方关系中的原则要求，总体而言就是要坚持对上负责和对下负责的一致性。习近平总书记2006年在《坚持对上负责和对下负责的一致性》中指出，“所谓对上负责，就是对上级领导机关负责；所谓对下负责，就是对人民群众负责”，而“我们的一切权力来自人民，我们的一切工作都是为了人民，对上负责、对下负责最终都是要体现对人民负责”。(16)这表明，只有真正实现对上负责和对下负责的一致性，才能从根本上落实“以人民为中心”、对人民负责的责任理念。值得注意的是，在中国国家治理体系的实际运作过程中，地方政府或下级政府的治理活动往往更关注和重视中央政府或上级政府的考核评价、奖惩激励，对于人民群众的切身感受与利益诉求却往往缺乏充分关注和有效回应，有时候甚至还进行压制，没有真正做到对上负责和对下负责的一致，在一定程度上降低了人民群众对于改革开放成果的获得感、幸福感和安全感，也影响了“以人民为中心”的原则在实际政治生活中的贯彻落实。在国家治理现代化的时代背景下，需要着眼于对上负责与对下负责的一致性要求，弥补责任网络对下负责不足的缺失，通过改革原有的责任结构与激励体系，切实保障责任指向的人民本位。党的十九大提出要“赋予省级及以下政府更多自主权”，这表明在保证中央权威和顶层设计的同时，也要充分尊重地方治理所面临的实际情况，鼓励地方政府及时关注与有效回应人民群众的切身感受和利益诉求，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感，有效提升中国特色社会主义国家制度的认同度，为制度优势转化为治理效能奠定坚实的基础。

　　 二、责任政治建设增强制度科学性是制度优势转化为治理效能的衡量尺度

　　 制度体系是否具有优势，一方面取决于制度体系中蕴含的基本价值，另一方面有赖于制度体系的内在结构是否科学合理。责任政治建设之所以能够增强制度优势并实现制度优势向治理效能转化，在于它主张确定一种科学合理的权责结构，通过科学合理的制度设计与权责分配疏通制度运作中的梗阻，最大限度地发挥制度的治理效能。在某种意义上，如果把组织的层级结构视为组织的硬件结构的话，那么责任体系就是这个组织的软件结构。正是这样的硬件和软件的有机结合，才构成了一个健全的组织体系。(17)在责任政治的框架中，结构层面的责任体系可以区分为定责机制与究责任机制两个方面。所谓定责是职责在制度体系中的分配，科学合理的定责机制旨在保证制度体系内在结构的科学性；所谓究责是对责任履行的纠偏匡正，根据主体履责绩效的评估来审视责任的落实情况，(18)即通过一系列的问责制度保证责任主体履行责任。我们可以从三个方面具体理解定责与究责机制的主体内容：

一是树立“以责确权”的理念。传统意义上，权责配置往往遵循以权定责的理念，暗含着权力衍生责任的逻辑，即责任是权力的附属，责任本质上是对权力的约束。但是实践证明，权力的本性与天然冲动导致其带有突破责任束缚而走向无限扩展的滥用趋势。责任政治逻辑中的权责配置则打破这一思维，代之以“以责确权”的新理念。“以责确权”是根据政府责任清单授予其与责任相匹配的权力，所赋予的权力大小应以满足责任履行为限。这意味着责任优先于权力，责任不是权力的衍生物而是政府权力和资源调配能力的基准。

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