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时间：2020-11-17 22:04:37 作者：admin来源：中国治理网
观念是思维方式、文化传统，是镌刻在社会成员心中的约束，它不仅仅规导着人类行为，也深刻地影响着制度的塑造、维系与变革。新制度主义研究的新成果“话语制度主义”关于“观念是制度的基石”的判断，深刻地阐述了观念对于制度发展的形成与推动作用以及评价好制度的标准。(35)从微观上看探讨观念的作用，则要剖析如何引导制度执行者行为的内在动力。人与人之间负责任的行动是保证公共生活和谐有序的基础，随着制度不断被建立起来，制度行为就是制度内部每个能动个体行为的抽象，制度活力就是能动个体的积极性与主动性，制度效能也就反映了能动个体执行制度要求的程度。在此意义上，在国家治理的系统工程中应根据角色区分主体并探索何种观念有利于调动制度执行主体的能动性，将内化于心的责任意识转化为推动国家治理各项事业向前发展的具体行动。我们强调“行政伦理”与“公共精神”两方面责任意识的共同塑造、协同发力，一方面使其成为制度执行主体行动的内在驱动；另一方面推动其成为保障制度优势得以维系与发展的环境。
“行政伦理”是公职人员所应具备的职业道德、思想观念与工作态度，包含自觉遵守法律、诚实、谦逊、主动奉献等精神。作为公职人员，行政伦理是强化个人修养、提升职业道德、夯实理想信念的“精神之钙”。保证责任在行政伦理(administrative ethics)和行政规章(administrative law)之间的互动是现代政府充分履行行政责任的前提。(36)毫无疑问，刚性的制度规范与制度要求是明确责任、保障问责的关键。传统公共行政原则持有“伦理中立”(the ethic of neutrality)的价值色彩，即公职人员的职责就是履行上级要求以及贯彻部门指示。(37)但是在高度多元化、不确定性的社会中，制度不可能触及公共事务管理与公共服务的方方面面，制度的“模糊”与“留白”赋予了制度执行主体自由裁量的空间。此外，制度执行主体也往往会形成行动的“路径依赖”，成为制度之下机械的执行者，忽视了自己本身也是制度的变革者与塑造者。“公共行政的行动理论”将这种现象称为责任的“物化”(reification)。(38)责任的物化既让制度执行者变得盲从，也使制度趋于僵化，消弭了制度在“柔性治理”与“灵活治理”等权变情境中的“弹性”。由此，将行政中的责任置于伦理之上，是将伦理作为制度规范的补充，以“责任伦理”规范责任行动，实现治理中“刚性”与“柔性”的结合，进而保障治理效能。为了保障行政伦理对治理效能的推动作用，需要注意如下几个问题：首先，在加强公职人员的伦理教育时尤其要强化公职人员“以人民为中心”的责任观念，让公职人员进一步意识到自己不仅仅是行政组织中的执行者，更是为人民服务的主体，是政府的窗口与镜子，自身的一言一行都关乎政府形象，因为社会公众对于政府的评价往往体现在对公职人员的评价之中。其次，要在不损害组织及其合理目标的基础上赋予公职人员一定的自由裁量权，以更好地激发其为人民服务的责任感。尤其对于制度规定的模糊与空白之处，应允许公职人员做出合理的道德判断，积极履责。最后，对于公职人员有关改善制度建设、改变工作方法与提高工作效率等方面的建议要予以充分的倾听与回应，对于公职人员在为民服务中出现的打破常规等工作方法要予以一定程度的理解与容错。
“公共精神”是针对社会公众提出的责任要求。公共精神是公民对待他人、共同体与国家的情感和态度，是集体利益对个人提出的主张。我们需要承认这样的社会事实，社会的发展与生活方式的变迁从空间的角度重新规划了人的生活，人们从敞开的空间走向了隔离、封闭的私人空间，对待公共生活的态度以及参与公共生活的行为方式也发生了显著改变。加之受到市场化改革与个人主义思潮等影响，在个体与集体之间的个人也陷入了难以取舍的矛盾之中，俗语“事不关己高高挂起”俨然成为诸多公共生活场景的写照。无论是西方思想家谈到的“公共人的衰落”还是目前我国社会治理的困境，都指向了公众公共精神不足的事实。我们知道，国家治理并不仅仅是执政党与政府的责任，更是全社会“共同的事业”。强化公众的公共精神，调动公众参与到国家治理的各个层次、不同领域是塑造良好社会风气、为制度建设与发展提供稳定适宜的基础。早在改革之初的1979年，国务院政府工作报告就指出，“一个享受自由权利的公民，必须是一个对社会、对别人负责任的公民。正是在这个基础上，我们才能建立和发展社会主义社会的公共道德、公共秩序、公共利益”(39)。培养全社会的公共精神至少要从以下几个方面着力：第一，适时适度地开展覆盖全民的公民教育，提高公众对核心价值观以及国家治理的理解，尤其让公众明确自身在推动国家治理以及打造良好公共生活中的作用，引导公民意识到自身并不是“被动接受者”，而是“主动参与者”。第二，适当开放更多的公共领域，尤其是支持、鼓励与引导公众参与到基层治理、社会治理的各项实践中，通过公共精神“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。(40)第三，鼓励社会公众对国家治理诸环节的监督，督促国家治理的不同主体积极履行自身职责，促使执行主体纠偏匡正，使其行为与国家治理的各项要求相契合。
中国特色社会主义的制度优势具有客观性，但是制度优势需要通过治理效才能巩固和显现。制度作为一种体系或者结构，本身并不能自生自发地输出治理效能，而要依靠能动的制度执行主体将制度的各项功能、要求充分地落实到国家治理当中。从这个角度看，制度优势转化为治理效能的关键在于激发执行主体的“主动性”，使责任主体在特定的观念引导与结构约束中最大限度地履行制度的各项要求。责任政治建设之所以对于将制度优势转化为治理效能具有重要的推动作用，是因为责任政治建设一方面巩固和拓展制度优势的基础，疏通制度优势在运作中的梗阻并能够整合制度优势的各项要素，凝聚制度优势的能量；另一方面，又能够有效提升不同主体履行责任的能力，通过保障积极有效的执行切实地将制度优势转化为治理效能。
总的来看，责任政治建设通过赋予中国特色社会主义制度“以人民为中心”的责任向度、强化广大人民群众对中国特色社会主义制度的认同感，通过实现科学权责关系与职责体系疏通责任主体履责的梗阻，从结构上破解履责困境，通过科学、精准、有效的问责制度从正负两种激励中实现责任的切实履行。在国家治理的框架之中，多元主体负责任的行动可以盘活国家治理宏观系统中的不同部分，整合不同主体的力量，使多元主体既能够凝聚共识协调行动，也可以多领域地参与国家治理诸环节，全面激发治理效能。责任政治建设还通过塑造一种良性的责任文化，培育“行政伦理”和“公共精神”，从内在牵引的角度保证公职人员与社会公众的责任，为制度优势的维系与发展提供良好的土壤。对于责任政治与国家治理来说，未来研究还要不断细化责任政治建设如何发挥制度优势、激发治理效能的功能，进一步探讨责任政治建设在观念、结构等不同层面的具体作用与路径，并将国家治理进行分解，分析不同层面责任体系、责任关系的调适对于国家治理各有机组成与整体结构的意义。
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