建设生态文明,是中华民族永续发展的千年大计。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,环境治理的重要性更加凸显。党的十九大报告提出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,这就将生态环境保护工作提升到了全面建设社会主义现代化强国的新高度。要实现人与自然的和谐共生,就必须不断创新环境治理的理念和方式。
改革开放以来,我国的环境治理历程同经济发展历程高度耦合,环境治理方式转变的节点也是中国经济发展的重要节点。总体来看,我国的环境治理大致可以分为以下四个阶段。第一阶段为建章立制阶段(1978—1991年)。改革开放伊始,邓小平同志曾连续两次对治理漓江的污染情况作出重要批示,并督促相关部门采取一系列治污举措,以实际行动揭开了中国环境治理的序幕。这一时期的环境污染程度相对较低,环境治理主要依靠行政、法律等手段,以监督促治理,以监督促保护。第二阶段为规模化治理阶段(1992—2001年)。邓小平同志的南方谈话加速了中国改革开放的步伐,全国在开展大规模经济建设的同时,也产生了一系列的环境污染问题。这一阶段的环境治理主要以总量控制为核心,同时启动大规模的城市环境综合整治。第三阶段为治理模式转型阶段(2002—2012年)。在经济持续高速增长和对外开放程度不断加大的过程中,全国各地的环境污染形势更加严峻。这一阶段的环境治理从“先污染后治理”转向“预防在先,治理在后”,并逐步开始由末端治理向全过程控制转变,但环境质量总体上并没有明显好转。第四阶段为绿色治理阶段(2013年至今)。党的十八大以来,中国经济发展进入新常态,环境治理也进入新阶段。党中央、国务院高度重视生态环境问题,生态环境保护作为国家发展战略被放在优先位置,生态文明建设理念的提出和框架的构建开启了绿色治理的新篇章。在这一阶段,党和国家陆续出台一系列的规章制度,并在各项工作中抓紧落实,从而形成了新时代环境治理的中国样本,这主要表现为以下四个方面。
第一,绿色治理理念日益强化。近年来,生态环境保护的相关概念在党和国家重大会议和重要文件中出现的频次大幅增加,从“可持续发展”“科学发展”到“绿色发展”,从“千年大计”到“根本大计”,从“两型社会”到“美丽中国”,治理理念的革新带来的是环境治理重要程度的不断增强。习近平总书记提出的“两山论”,更是生动形象地阐释了经济发展与环境保护的辩证关系,成为绿色治理的方向指引。
第二,政府绿色治理能力有效提升。一是治理机构逐步健全。改革开放40年间,中国的环保机构经历了多次重组,从临时机构逐步升格为国务院直属部门,其重要性不断增强。尤其是2018年生态环境部的组建,体现了污染防治与生态监管的有机统一。二是治理机制的日臻完善。党的十八大以来,一系列政策措施密集落实,新《环境保护法》的颁布、跨区域联合防治协调机制的建立、覆盖海陆空的各项规章制度的实施,体现了党中央系统治理环境的决心。另外,环保督查长效机制、河长制、生态环境损害赔偿制度改革以及环保税开征等,也成为我国生态文明建设的重要基础。三是治理手段不断创新。传统的环境监测技术和人工执法手段使环境治理的时间和范围都受到了极大的限制,而近年来人工智能、大数据、物联网等现代化治理手段的推广加快了环境治理手段的创新,使治理效果产生了质的飞跃,如生态环境部启动的“千里眼计划”大大提升了监管能力和治理水平。
第三,市场化的绿色治理模式逐步完善。党的十八届三中全会提出的“推行环境污染第三方治理”改变了以往“谁污染谁治理”的模式,为专业治污市场主体的培育和发展创造了空间。2016年,国家发展改革委与原环境保护部联合印发的《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》提出“政府引导,企业主体”的基本原则,意味着我国环境治理从过去的行政命令、政府控制阶段过渡到以市场机制为基础的阶段。2016年,《全国碳排放交易市场建设方案》的发布标志着全国碳市场的启动,这进一步为市场化手段推动节能减排提供了制度基础。
第四,人民群众的环境保护意识显著增强。公众是环境污染的见证者和受害者,同时也是环境治理的参与者和监督者。以往受主客观因素的影响,公众参与环保的积极性相对不高。近年来,中央环保督查制度和公众平台使得许多环境污染问题不断曝光,公众环保诉求表达渠道日趋畅通,形成了全民关注环保的良好氛围,这都为绿色治理打下了坚实的群众基础。而2015年原环境保护部颁布的《环境保护公众参与办法》,则为公众参与环保事业提供了制度保障。
纵观改革开放以来我国环境治理的发展历程可以发现,绿色治理理念的强化、能力的提升、模式的完善和意识的增强共同加快了生态环境治理的步伐。面向未来,我们应当重点做好以下三个方面的工作:一是进一步完善生态环境保护制度和协同治理体系,加快从末端治理为主向源头预防为主转变,从根本上解决环境污染问题;二是充分借助新一代信息技术加快提升环境治理能力,积极推动物联网、人工智能、大数据等技术在环境治理领域的应用,提升生态环境治理的精准性,促进绿色治理朝智慧化方向发展;三是加快构建多元主体有效参与的环境治理体系,通过相应政策措施积极引导企业以市场化机制广泛参与,并打造相关政府部门、社会组织和个人有效参与的氛围和平台。我们有理由相信,深入践行绿色治理的中国智慧和中国方案,天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美的美丽中国将更快成为现实。
(作者单位:天津社会科学院资源环境与生态研究所)
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