张曙光 赵农：决策权的配置与决策方式的变迁——关于中国农村问题的系统思考

　　无论是自然垄断，还是共有资源，外部性的存在，通常有两种解决方式，第一种方式是实行混合决策，具体办法有二，一是私人决策（由私人使用和生产），政府管制，但管制的内容有所不同，对自然垄断的政府管制一般是价格管制，而对共有资源的政府管制则是数量管制。二是税收调节，对于共有资源，如生态环境，征税的目的在于抑制私人的破坏和为保护环境筹资；对于自然垄断，如消防，则主要是为其融资。第二种是改变性质，实行单一决策，即强化竞争性和排他性，帮助确定私人产权，变成私人决策；或者弱化排他性和竞争性，实施公共决策和集体选择。前者主要是拍卖特许经营权，如出售污染许可证，实行污染权交易；后者主要是政府直接经营自然垄断。不过，也有对公有制的自然垄断实行私有化的。

　　从以上分析可以看出，物品的性质不是固定的，其决策方式也不是不变的，而是在一定条件下可以变化的。不仅共有资源和自然垄断物品如此，就是私人物品和公共物品也是这样。如，咖啡是私人物品，但在机场、火车和旅游点的经营，就具有了某种垄断性，而监狱通常是公共物品，但在美国也出现了私人供给的情形。可见，由于物品的生产供给与为其融资是可以分离的，其决策也可以采取不同的方式，从政治上看，如果靠公共预算为公民提供特定物品和服务是可取的，那么，私人生产和受补贴的获取权常常是较便宜的供给方式，且能够向公民提供更多的选择。同样，公共所有与公共垄断也是可以区分开来的，即使在政府组织从事生产活动的场合，仍有必要在不同的公共机构以及公共机构和私人机构之间展开竞争。更何况由于测量成本和通讯成本的下降，已不存在什么技术上不允许竞争的“自然垄断”。

　　从以上分析可以还看出，私人决策和公共决策的区别是明显的，其联系表现为二者的相互作用，及其在一定条件下的相互转化。如果说个人权利是公共权力的本源，私人决策是公共决策的基础，而且决策者的私人利益在很大程度上影响着公共决策，那么，个人权利作为人们相互之间的一种认可和承诺，由于其所固有的脆弱性质，最易受到来自外界的侵害，而无力和无法保护自己。因而，一方面，集体行动和公共决策总是依靠挤压和侵蚀私人领域和私人决策而扩张和膨胀，另一方面，公共决策和集体行动所形成的制度安排和公共政策，其中一个重要职能就是保护私人产权，进而保护私人领域和私人决策。

　　以上理论概述中提到的很多观点将在以下的讨论中得到充分的体现和展示。

二、集体地权与受限的私人决策和“准租佃制”(点击此处阅读下一页)

　　1.历史的回顾和参照

　　在《经济史中的结构与变迁》（1994）中，诺思清晰地勾勒出人类的社会生产从采集和狩猎发展到农业、以及产权制度从（无限制）公共产权、排他性公共产权演化至私有产权的历程。在他的逻辑中，人口增长对于（自然）资源基数的压力，构成这些发展和演化过程无以替代的力量之源：随着人口的增加，当狩猎活动递减的边际产品价值低于农业的边际产品价值时，农业将逐步取代狩猎而成为主要生产方式；在人口增长与资源稀缺的压力下，产权的演变过程显示“首先是不准外来者享用资源，然后是制订规则限制内部人员开发资源的程度”。前者意味着排他性公有产权的存续和实施，后者标志着私有产权的形成和作用。

　　诺思的学说，对于解释排他性的公有产权如何从无限制的公有产权演化而来，无疑是强有力的；对于从排他性公有产权到私有产权的变迁也给予了一定的解释。然而，在中国的历史发展和制度变迁中，既发生了诺思揭示的演化过程，也发生了这一过程的逆过程。与之相适应，决策权的分配和决策方式的变化也出现了一个很大的反复。

　　我国西周及其以前的“华夏文明”就是以排他性公有产权为特征的农业社会（冯涛和兰虹，2001）。通过王朝“天子”的分封，确认了不同氏族（以某一氏族首领为代表）排他性地权边界的“合法性”。在“封疆之内，何非君土”的表象之下，氏族成员生活在以井邑为单位的井田制中。当时的井田制是以公田（大田）占绝对比重的土地形式，由此形成“十千维耦‘’的宏大的集体劳作场面与”雨我公田，遂及我私“的相应的意识形态。

　　周王朝在经历大规模的“华戎之争”（与北部游牧民族就土地的占有而进行的战争）以后，诸侯的军事实力（包括人口数量）大为提高，从而导致王室控制权的逐渐衰落。这一点主要表现为其对各封疆诸侯土地边界的维护能力的下降。于是，列国之间竟相寻找借口实施土地吞并；而实力强大、竞争轮替的“盟主”则取代“周天子”，变为土地产权新的界定者和裁决者，“王道”也由此转化为“霸道”。经过“不义之战”频繁和离乱纷争的春秋时代，战国七雄均已成为具备各种要件的真实国家。

　　战国时期政治和军事上的“合纵”与“连横”，为各国展示由不同的体制效率最终决定的综合实力、并相互较量提供了悲壮而又苍凉的舞台。初始条件较差的秦国之所以能灭六国，首先归因于“商鞅变法”和“农战”政策：前者改变了公共决策涵盖和替代所有决策的格局，并且彻底动摇了贵族作为世袭决策者的地位；后者开创了土地私有化的途径，实现了生产决策由公共决策向私人决策的转化[3].秦朝的“大一统”，其实质就是在全国（包括其他六国的疆域）推行决策的分工和专业化，即公共决策与私人决策的分野。“建郡县、废封建”说明，在废除政权与产权合一的“分封制”的基础上，由新型文官系统取代贵族（侯、卿、大夫等）统一行使公共决策权力；而“开阡陌、废井田”是指，破除生产领域中公共决策赖以存在的以排他性公有产权为特征的井田制，确立以家庭为单位的私有地权，从而在相当程度上保证私人决策免遭公共权力和他人的侵袭。如果说秦朝之前的“王”充当了排他性公有产权的界定者和仲裁者，那么秦朝之后的“帝”则成为行使公共决策和保护私人决策的最高权威。重要的是，在中国长达2000多年的“封建”社会中，尽管朝代更替不断，但在农地制度上，秦朝确立的决策权的分配和决策方式的区分，作为一种基本的经济体制却一直延续下来[4].从上述分析不难看出，构成公共决策替代和涵盖私人决策基石的是公有产权。在生产经营领域，公共决策是低效和无效的，这已得到历史的验证。其效率损失主要来自两大方面：一是集体生产中严重的“搭便车”行为；二是公共权力的“异化”对生产活动的影响。公有产权天然地为外部性的相互施加创造了条件：由于集体生产存在着计量难题（阿尔钦，登姆塞茨，1972），当缺乏监督或监督成本很高时，个人的努力程度（个人决策）便与其所接受的产出分配之间，失去激励意义上的相互关联；于是，偷懒之疫就会遍布传染。公共权力的“异化”则源于公共决策者的机会主义。决策者可以从集体生产中顺理成章地攫取剩余，以满足决策者阶层日益扩张和膨胀的需要。尤其当决策者的权力地位得以固化，就会形成世袭贵族的特权阶层，“食客三千”的贪婪与奢华，无疑会进一步压抑生产劳动的积极性。

　　当农业土地制度由（排他性）公有产权演化为私有产权，农业生产便由公共决策转变为私人决策。私人决策就会在消除外部性（将外部性内部化）的基础上综合体现农业用地与养地之间的权衡，从而保证农户在有限耕地上进行精耕细作和为维持土地肥力进行长期投人。“就以众地者，公作则迟，有所匿其力也；分地则速，无所匿迟也”（《吕氏春秋。审分》），正是两种决策方式效率差异的真实写照。决策领域一旦分野，公共决策的对象就主要限定在公共物品提供与国民收入再分配的范围内。公共权力也就不得肆意侵入私人决策的“领地”。

　　既然在农业生产中，作为私人决策基础的私有地权是一种有效率的制度安排，那么，为什么它会出现在排他性公有产权之后而不是之前呢？显然，诺思的理论逻辑：人口增长一资源稀缺一产权安排，其解释力是有限的[5].若使诺思框架的解释力更加合意，至少应当在“资源稀缺”与“产权安排”之间加上马克思的环节——生产力或技术的因素。其买，私人决策方式的形成（或者说农业生产作为私人决策）标志着，获得独立与自由的个人成为人类社会的基本单元。然而，当社会生产力停留在如此低下的水平上，以至于个人或家庭游离于氏族群落之外便无法生存时，公共产权以及在此基础上的集体生产，就成为这种技术约束下的一种无奈选择。我国西周以前盛行的井田制，正是石器农具和耦耕方式的产物。“合耦者，察其体材，齐其年力，比而选之，使能彼此佐助以耦耕也”（《周礼正义》卷三十《里宰》）。因此，单个家庭很难满足这样的生产条件。随着铁器农具和牛耕方式的普遍采用，私人决策才有可能在私有地权的保证下存在于以家庭为单位的农业生产之中。

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