杜光：改革体制，反哺“三农”

　　温家宝总理在政治工作报告中说：“解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重。”今年要“采取更直接、更有力的政策措施，加强农业，支持农业，保护农业，努力增加农民收入。”他还提出：继续推进农村税费改革，除烟叶外，取消农业特产税；从今年起，每年降低一个百分点的农业税，五年内取消农业税；今年中央财政对“三农”的投入增加300亿元左右；另外，还从粮食风险基金中拿出100亿元，直接补助种粮农民。对于八亿农民来说，这是继“一号文件”之后的又一个令人欢欣鼓舞的福音。

　　建国以来，亿万农民以农业税和工农产品“剪刀差”的形式，为奠定我国国民经济的基础，作出了不可磨灭的贡献。《中国农民调查》一书揭示：据国务院农村发展研究中心推算，1953年到1978年地5年间，中央政府通过农产品价格“剪刀差”获取的资金总额，约有六千亿至八千亿元，而1978年国家工业固定资产，总计不过九千多亿元。可见，“中国的国家工业化的资本原始积累，基本上源自中国的农业。”（《中国农民调查》，人民文学出版社2004年版，第190页）

　　与农民对国家所作的贡献相比，国家对农业的投入却长期保持着极不相称的低水平。以1996年为例，中央和地方支援农业的支出为518.42亿元，占全国财政总支出7914.38亿元的6.55%，还不到当年国内生产总值67795亿元的1%，而1996年的“剪刀差”加在农民身上的负担却达2826亿元，加上各种税费，国家取之于民者七八倍于对农业的投入。

　　近几年来，国家用于农业的支出不断增加，但增加的幅度远不足以体现农业作为国民经济基础的战略地位。根据财政部长金人庆在这次人大会议上的报告，2004年全国财政支出预算26768亿元，较上年增长8.8%，而社会保障、农业、科技、教育、卫生、扶贫等专项转移支付2577亿元，比上年只增长7.3%。这就表明，农业及教育卫生科技等方面的支出在财政总支出中的比例并没有增加。虽然今年通过减税等措施，可减轻农民负担118亿元，但从国家对农业的投资来看，农业似乎还没有被放在“重中之重”的地位。

　　多少年来，在煌煌文件和重要报告里，都强调农业是国民经济的基础，要把它放在应有的战略地位上，这次又提出“是全部工作的重中之重”。但是，为什么在财政开支和实际工作中却不能充分体现这一点呢？这里既有认识和感情问题，也有体制问题，而归根到底是体制问题。

　　过去，身处党政机关的官员中，还不乏能够孜孜不倦地为人民服务的好官清官；而在当代，尽管大力提倡执政为民，但真正能无私地为人民谋利益的官员却似乎越来越少。很多人在从事本职工作的时候，总是从自身的利益出发，权衡利弊得失，于是便产生了急功近利的政绩观。他们的兴趣集中在可以很快见效并能体现表面政绩的官样文章上，农业则由于生产周期长，而且积累的矛盾重重，问题成堆，工作不易出效果，因而就很难被他们放在工作日程的首位。很多官员对“三农”缺乏感情，不愿深入调查研究，更谈不上与农民同甘共苦，即使是出身于农村者，也难免浸染官场的不良传统而逐渐官僚化。尽管在口头上谁也不否认农业的重要性，但在思想感情上却与“三农”格格不入，距离甚远，实际工作中当然也就不能给以足够的重视。

　　从体制上观察三农问题，主要存在着“三缺乏”的现象：一是缺乏统一领导全国农业发展的强有力的机构；二是缺乏真正能代表农民利益的群众组织；三是缺乏应有的监督机制，由于缺乏健全的领导机制，往往是党中央、国务院作了决定，却不能有力地贯彻执行，更无从监督检查，于是便出现阳奉阴违、各行其是的状况。对于一些不利于农业发展、损害农民利益的地方法规，也不能在经过充分的调查研究后予以修订或废止。由于缺乏代表农民利益的组织，他们的要求不能及时反映，对损害农民利益的非法行为，不能有组织地开展抗争。由于缺乏监督机制，对农民的横征暴敛得不到有效的遏制。国家对“三农”的投入，经过层层克扣，往往成了无济于事的涓涓细流，不能使农民受益。由此可见，要从根本上解决“三农”问题，还必须从改革政治体制入手。我的初步设想有以下几点：（1）国务院成立农业发展委员会，作为统一领导“三农”工作的权力机构，由总理或一位副总理任主任，有关部委的第一把手任副主任。农委依托农业部为办事机构，下另设农业发展研究中心、农民权益保障局、新技术推广局等直属机构。为了便于工作，各省市也建立相应机构；县级政府因中心工作就是“三农”，不必另设相应的专职机构。（2）改变城乡二元结构的现状，取消1958年1月颁行的《户口登记条例》，恢复1954年宪法中关于迁徙自由的规定，给所有进城务工的农民以市民待遇，撤消歧视性的地方法规。城乡分隔的体制是计划经济条件下歧视“三农”的产物，不能与市场经济的发展相适应，必须迅速转变。（3）建立农民协会，作为代表农民利益、保卫农民权利、协调农村矛盾、推进农业发展的社会团体，实现真正的乡村自治。目前的村民自治，规定村委会在党支部领导下进行工作，实际上并未摆脱原有的格局。改由农民协会自治后，基层党政就可自然分开。党支部不再领导本村工作，支部成员和党员可以参加农民协会领导成员的竞选，在协会工作中发挥先锋模范作用。协会领导成员没有工资，不再向农民收取提留。协会工作所需经费，由乡镇政府从农业税中提取一定比例支付。（4）取消除农业税以外的一切税费。这些税费大体上都是政府为执行其职责所需要的，不应由农民来支付。农业税作为单一的农村税种，体现着农民向国家履行的义务，似应保留。目前乡镇机构庞杂，开支浩大，很多人忙于摊派催收各种苛捐杂税。免除各种税费后，可以精简大量冗员。（5）试行乡镇自治。设立乡公所或镇公所，作为县政府的派出机构，执行政府职能。原由乡镇政府承担的社会职能，如社会保障、计划生育、民兵训练等等，全部由农民协会承担。乡镇实行党政分开。十三大提出的以党政分开为突破口的政治体制改革，视点主要放在中上层，实行起来困难殊多，可以考虑先从下层做起，免除乡镇党组织对乡镇公所的领导。乡镇党委的任务，一是按照党章规定，进行党务管理；二是教育党员遵纪守法，发挥模范带头作用；三是对政府和农民协会的工作提出建议，进行监督。（6）强化监督机制，坚持司法独立。各级政府都要接受农民协会的监督。监督的重点是：促进宪法和有关法规的落实，遏制一切损害农民利益的政府行为，使国家对“三农”的拨款，全部都能用在原定的目标上，防止中途贪占挪用。为了加强农民协会的监督作用，省市和全国农民协会都应当有自己的舆论工具。（7）继续提高国家对农业拨款的比例，特别是为了保障九年制义务教育和医疗卫生、农业科技的普及，中央和地方的财政都应大大压缩对国有企业的投资，增加对义务教育和医疗卫生、农业科技的拨款。国家的基本建设投资，也应向农村倾斜，加快农村的路水电邮等方面的基本建设。

　　“三农”问题的严重程度，已到了民怨沸腾、因而必须采取果断措施的时刻。亿万农民半个世纪以来的牺牲和贡献，支持了国民经济基础的建立和今天经济建设的突飞猛进。相对于农民的贫困、农业的落后和农村的萧条，城市的繁荣和工业的片面发展就显得极为不协调。这是因为各级领导机关对“三农”总是“多取少予”，依靠剥夺“三农”来建立国民经济的基础；改革开放以来，仍采取损不足而补有余的方针，欠下了累累陈债。城乡之间、工农之间和官民之间的矛盾，已濒临爆发的边缘，现在应该是彻底改变这种局面的时候了。工业有责任反哺农业，城市有责任反哺农村，只有把大量资金从工业转向农业，从城市转向农村，并且改革政治体制，保证这个转变的完成，才能使反哺落到实处。一号文件和温总理的报告虽然还有不能令人满意之处，但毕竟使我们看到了这个转变的趋势。期望于当政者的是有步骤地加速这个进程，更快地改变农民贫困、农业落后、农村萧条的局面。

　　2004．3．20．

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