李昌平："内置金融”才能解决中国农村的发展困境

中国城市化滞后的两个原因

　　南方都市报：近期你提出要以“集体土地所有制”加上“村社内置金融”的模式来发展农村经济，并成为乡村治理的基础，很有意思，与三农研究者中左右提出的方案均有差异(右更多主张私有化，左虽主张维护“集体土地所有制”，但不主张地权抵押)。但我们知道，中国的三农问题的解决的根本出路在于城市化，依靠工业和服务业把农业劳动力吸出来。

　　李昌平：亚洲四小龙在工业化过程中，他们100元GDP转化为国民收入是70元，我们是30元。他们的工业化与农民市民化是同步的，工业化中后期大约是90%的人都进城了。中国已经加入工业化后半程了，30年改革开放是高速工业化的30年，但农民数量由7亿增加到了9亿。中国的工业化带动的城市化很大程度上只是“硬件”的城市化，农民并没有变成市民，城市化远远落后于工业化。如果按照这个过程中的农民所获得的收入报酬和福利水平而言，到中国完成工业化时，中国30%的农民可能依然会留在农村，如果加上乡镇人口，这个比例可能还会高。

　　如果能像美国一样，把农业人口减少到2%，像日本一样把农业人口减少到7%-8%的水平，资本下乡就没有问题了，但中国不是这样。我们一方面要集中资源城市化，另一方面也要着手新农村建设。新农村建设的战略部署是对的，但更多要依靠内生的力量完成。这个要从全球化的进程看，可能更清楚。

　　南方都市报：这里面有不同的发展约束条件问题。像欧洲大陆，发现新大陆以后，很快就转移到美国、澳大利亚，不存在所谓的农民变市民难题。而像美国、加拿大，他们的资源禀赋和约束条件与我们迥异，他们人少地多，随着农业技术的进步，很快就进入到规模经营的层面了。而东亚国家的约束条件普遍是人多地少，资源匮乏。而且，中国的城市化又与四小龙不同，他们依靠出口导向的工业化本身就把农村人口吸收得差不多了。现在再回头看，仅仅是我们在工业化的过程中，农民工的收入在G D P中占比少，导致难进城？

　　李昌平：两个原因。首先中国进入到全球化进程时，越南、印度、东盟等都加入到了承接全球制造业梯度转移的过程中来了。全球制造业人口结构发生了逆转，变成了多数人为少数人搞制造，全球六成以上的人加入了搞制造的竞争。而东亚四小龙的工业化时期，还是少数人为多数人搞制造，当时加起来不到3亿人。少数人为多数人搞制造逆转为多数人为少数人搞制造，使得制造业的利润大大降低了，在制造业就业的劳动力的工资和保障水平更低了。所以，工业化与城市化难以同步了。

　　中国加入，印度加入，还有其他的一些国家加入，这么多人搞制造业，只能把低端制造业搞得无利可图，农民工怎么可能获得社会平均报酬和福利呢？这就是说，中国的工人的这种低福利未必是中国的一种主动选择，实际上是与这次逆转息息相关。

　　南方都市报：仅在中国内部，为了承接制造业的转移和资本的进入，也进行了激烈的竞争，这也是张五常所说的县域之间的激烈竞争，成就了中国这30年的经济增长。因为分税制后，县享有土地的实际支配权，它与中央政府又通过合约的形式明确了各自收益，所以当时为了招商引资，出现了很多怪状，官员招商饮酒致死，免费提供土地，甚至盖厂房等。

　　李昌平：这是一个原因。另一个是我们的确在发展战略上有失误。当时受特区和沿海开放城市“来料加工”模式的影响，全国的工业都开始围绕出口转，而没有考虑内需的问题。如果在收入分配上提前做一些调整，也不会出现现在的状况。中国出口的产品的确换回了一些美元，但并没有增加多少农民工的福利，城市化大大滞后。

　　比方说土地，在土地的农转非过程中，如果只允许开发商建房子，那土地的增值收益也就只能被开发商和政府拿走了。如果土地增值收益的分配科学，公平一点，那农民进城要容易得多。中国的经济政策缺乏整体的战略思维，往往都是短期行为。再比如产业布局，中国当时是一边倒地进入沿海，如果当时能布局合理一点，既搞出口，又搞区域经济和省际贸易，应该是很有前途的。当时的整个资源都投向沿海，包括特殊的土地金融制度和税制的安排，这其实是不平等竞争，所以你看东三省这样的工业基地很快就凋敝了，多年不发展。中国制造业的不平衡发展过程并不是一个市场行为，而是很大程度上由政策造成的。

解决农村发展差钱的两种思路

　　南方都市报：既然中国注定还有很大部分农民长时间内要留守农村，那如何发展农村经济也是一个同等重要的问题。现在农村土地制度很难动了，因为规定30年不变，那能做的就是农村金融这块，2009年中央1号文件也强调，“农村金融是建立现代农业的核心”。

　　李昌平：分田单干以来，我国绝大多数农村主要依靠外出打工收入和国家财政转移支付维持小农家庭经营和农村治理。如果长期依靠外部资源，特别是农民工收入，农民市民化，减少农民，富裕农民是难以实现的。增强农村内生性的发展动力，同时不断帮助进城农民(有偿)退出村社(集体)———“市民化”才是治本之策。

　　如何增强农村内生性的发展动力呢？当下比较主流的认识是让农民的土地金融资产化，以此解决农民和农村发展差钱的难题。在农民土地等财产金融资产化的问题上，存在两种主要的但决然不同的思路：一是“土地私有化+农村金融外部化”，主要是鼓励城市金融资本下乡，大力发展私人村镇银行和小额贷款公司等。农村金融主体去农民化，金融收益从农村流出，我把这种方式称为“外置金融”。它不仅可以促进土地等产权金融资产化，解决农民发展差钱的难题，还可以解决部分村民退出村社，土地产权变现难的难题。

　　另一种思路是在土地农民集体所有和农户承包经营制度下，配套建立村社合作金融，合作金融是农民村社组织的内部金融，是农民主导的农村金融，利息归农，我把它称之为“内置金融”。它同样可以实现农民土地等产权金融资产化，也有助农民有偿退出村社，市民化。

　　南方都市报：前一种思路似乎是现在的主流。

　　李昌平：这种思路认为只有废除集体所有制、并给农民完全的私有产权，同时开放农村金融，农民的土地等产权就可以抵押贷款了，农民就有数十万亿计的“金融资产”了。

　　的确在大城市郊区和发达地区，农民的绝大多数土地、山林等都是有“农转非”预期和农业服务业化预期的，推行“私有化”后，土地、山林等产权是可以在各种金融机构抵押贷款的。但在广大的中西部农村，农民的绝大多数土地和山林等，无论是在正规银行、村镇银行或是小额信贷公司里，都是不可抵押贷款的，或至少是不可能实现物有所值。对此，很多人似乎没有清晰的认识。

　　为什么会这样？道理很简单，因为“外置金融”服务不发达农村的分散小农存在三个致命弱点：一是贷款规模小、成本高；二是信息不对称，风险难管理；三是不发达农村农民的农地、山林等，不仅过于零碎、价值偏低，且短周期内升值预期几乎为零，故难以成为“外置金融”机构的有效抵押品———有效经营难和变现难。所以，在不发达广大农村，这种模式可为资本下乡低价兼并农民的土地提供方便，难为千千万万分散小农增强内生性发展动力提供实际帮助。这可从台湾和越南发展经历得到正反验证。

　　越南农村改革跟中国亦步亦趋，唯独土地改革比中国走得远。16年前，越南实施土地私有化改革，农户可以依法自主买卖、抵押、租赁、继承土地。实际的情况是，越南90%左右的农村土地是不可能在“外置金融”机构抵押贷款的，即使能获得贷款，利息也高达21%以上。2008年9月，我在越南永福省农村考察时，越南农会主席和农业部的领导约见我，讨论的主要议题是土地制度。当初推行土地私有化时，他们以为土地私有化能够使农民获得内生发展动力，但实际情况并非如此，“外置金融”机构并不接受农民土地抵押贷款。所料不及的是土地私有化，不仅导致农村水系和道路损坏后恢复重建困难重重，而且还导致农村治理体系的瓦解。越南不得不全面检讨土地私有化改革，重修《土地法》。

　　南方都市报：“内置金融”模式在台湾成功了？

　　李昌平：我国台湾的土地制度，在大陆学者的心目中是“私有化”的。在数十年前的台湾农村，“外置金融”机构也是不接受没有“农转非”预期的私有农地抵押贷款的。为了解决贷款难，台湾当局出资近百亿帮助农民在农会内部建立了农信部，这是农民组织的内部金融，农民主导，利息归农，农民的私有土地是在农信部实现抵押贷款的。台湾一般的乡农会农信部每年给农民的贷款大约100亿台币，农信部的利息收入占农会收入的85%以上，且全部归农会所有成员共同支配，这成为台湾乡村自治的重要经济基础。

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