陈航英：中国农业转型及其动力机制再思考

　　本文通过对皖南皖县河镇②十年（2007年—2016年）农业转型之路的描述和分析来对上述问题做探索性的回答。自2014年9月开始，笔者3次进入河镇，展开了为期7个月的田野工作。河镇现有耕地5.86万亩，人口31541人，劳动力18713人（其中约80%外出务工）。自2007年以来，土地流转已经使河镇的农业生产发生了极大的变化。除耕种自家承包地的小农户外，河镇现有4家龙头企业、约40家农民合作社以及大约100家各类家庭农场。在短短十年时间内，政府、资本和当地农户等各种力量相互交织作用，造就出河镇农业现今的图景。可以说，河镇是中国农业转型过程一个极佳的缩影。在这里，不仅可以观察到具有地方特殊性的农业转型过程，更可以透过这些地方特殊性，探寻其背后深层次的、具有普遍性的农业转型的动力机制问题。

二、搭台唱戏：行政力量和工商资本推动农业转型

　　（一）改田造地和土地流转

　　孙新华描述了土地整理前河镇的农业生产条件：土地细碎化和农业基础设施的破败。

　　1、土地条件差：项目区目前田块大小不一，形状不规则，影响了土地的高效利用……

　　2、农田水利破败不堪：由于项目区现有塘口淤积严重，蓄水量少，无法满足灌溉需要，甚至遇到干旱年份，更是导致土地干涸，作物枯萎，农作物产量低下……（孙新华，2017：85）

　　这实际上是“分田到户”后中国农业生产状况的一个缩影，其很大程度上导源于土地均分的做法和国家对农业基础设施建设投入的减少（陆学艺，2002：5；贺雪峰，2013：128）。

2005年前后，土地流转大潮开始席卷皖县。作为皖县唯一的农业镇，河镇自然是全县土地流转工作的重点区域。但是现实是，面对上述农业生产条件，即便农户愿意出手，也没人敢来接手，所以，土地流转的前提条件是必须改善农业生产条件。然而，在当下中国要进行如此大规模的农业基础设施建设势必只有依靠政府。(点击此处阅读下一页)河镇的情况也不例外。2007年皖县县政府帮助河镇获得国土资源部的土地整理项目。凭借该项目提供的2587万元资金，河镇三个村的10500亩土地被平整出来。之后，河镇又连续三年获得财政部农业综合开发项目的4000多万元资金，改造了12000亩土地。由于项目实施良好，2012年河镇被安徽省财政厅确定为“安徽财政现代农业综合开发示范区”，2013年又被确定为安徽省“省级现代农业示范区”。十年间，河镇共获得超过3.5亿元资金用于改善当地的农业生产条件（见表1）。到2016年年底，河镇全镇耕地被平整完毕。

　　凭借巨额资金投入，河镇农业生产条件确实得到极大改善。错乱的土地被统一平整以便于大型农机作业；田埂被清除掉，土地被划分成面积介于10亩—30亩不等的规则田块；原先破旧的沟渠被重新规划设计和铺设；适合于大型农机行驶的机耕路也修建起来。可以毫不夸张地说，平整后的河镇农田成了“田成块、路相连、渠相通、林成网、旱能灌、涝能排，具备适度规模经营条件的现代农田”（河镇镇政府，2010：3）。

　　然而，要实现农业转型升级，仅仅改善“硬性”的农业生产条件是不够的，还必须要有践行规模农业的新型农业经营主体。当下中国，新型农业经营主体的培育只能是通过土地流转来实现。所以，为促进土地流转，河镇镇政府制定了一套被称为是“三权分离、虚拟地块、两次流转、合理收益和确权不确界”的土地流转模式。按照这套模式，土地权利被三分为土地所有权、承包权和经营权。为了解决土地细碎化问题，河镇镇政府提出了“虚拟地块”和“确权不确界”。所谓“虚拟地块”就是“指在实施农业项目的同时，在项目区内打破原有农户承包土地界限，将土地所有权以村民组为单位，划定四至位置，使农户承包面积‘虚拟化’”。所谓“确权不确界”则“是指农户在项目区内的土地承包面积只确定承包权，不确定具体界限”。通过这两个措施，河镇农户的土地承包权被“虚拟”确权，土地承包面积被登记到“耕地权益证明书”上，作为土地流转之后获取租金的一份证明。如此，原先家户之间的土地划分变成了村民小组之间的土地划分，而村民小组内部各家之间不再划分土地界限，只确定各家的土地承包面积。这样，土地承包权和土地经营权就实现了分离。各家的土地承包权和承包面积都没有改变，只是他们的土地经营权被集中起来以实现土地的规模经营。

　　当然，实际工作并非一帆风顺，河镇镇政府在推动土地整理和流转的过程中遇到了不小的阻力，但凭借“车轮战”“算笔账”等动员工作以及“人情”“熟面孔”“家门口人”等社会关系，土地整理和流转工作还是得以较为顺利地推进。③事实上，当下中国如若没有行政力量的大力推动，大规模的土地整理和土地流转都是难以实现的。就此而言，行政力量在推动中国农业转型的过程中发挥了很大作用（Gurel， 2014； Trappel， 2016）。

　　总之，在政府推动土地整理后，河镇的农业生产条件的确得到了极大改善；政府建立的土地流转制度也稳步地推进了土地经营权的流转，从而为新型农业经营主体的培育提供了一个良好的基础。正如河镇主管农业的副镇长所言，“河镇现在的农业还在起步阶段，但现在我们基础好。就像巢已经做好了，就不愁凤凰来，至于这凤凰是哪里来，我们也就不知道了”（河镇副镇长程名，2015年3月17日）。

　　（二）资本下乡及其失败

　　那么，河镇镇政府想要把哪些人培育成新型农业经营主体呢？从政府报告来看，主要包括以下六类，即种田能手、养殖能人、农业技术人员、本镇外出成功人士、农业产业化龙头企业、有经济实力的外地人和农民专业合作经济组织（河镇镇政府，2010：2-3）。然而，实际上河镇镇政府着重支持的主要是“农业产业化龙头企业”和“有经济实力的外地人”。对于政府而言，工商资本是实现河镇农业现代化最为重要的担当者。河镇农办主任就直言，“（虽然）国家提出要限制工商业资本进入农业中来和家庭农场或者合作社争夺土地……但我们没有完全断绝工商资本进入农业，这种其实也是我们保留下来的一种探寻模式”（河镇农办主任陶云，2014年9月22日）。通过积极的招商引资，政府力图依靠工商资本在河镇打造一个“以生态农业、绿色农业为主导方向，构建‘三区、四核、多园’的现代农业空间规划，形成‘东水稻、西苗木、生态养殖居其间、观光休闲促发展’的现代农业产业格局”（河镇镇政府，2013：3）。

　　在政府的积极动员下，2008年河镇三个村庄共10500亩土地整理完毕，土地流转正式在河镇拉开帷幕。率先流转土地的清一色的是工商资本，如当地最大的龙头企业红星米业公司（以下简称“红星米业”）流转土地2244.03亩，来自县城建筑公司的3人合伙流转土地2003.6亩，原县种子公司经理流转1029.35亩，建筑承包商杨金华流转1076.51亩，粮油公司的6人合伙流转1100亩，来自邻县的农机商人许良和建材商人陈杰分别流转了1061亩和638.58亩。不少研究已经指出，资本下乡流转土地的一个重要原因就是对国家农业补贴的觊觎（郭亮，2011）。这种情况在河镇也确实存在，但并不普遍，在河镇流转土地的大部分工商资本确实是想通过经营农业获取利润。为此，他们投入资金置办农业机械，雇佣劳动力展开规模经营。无一例外，工商资本采取的都是农业资本化发展最为典型的“横向一体化”经营策略（黄宗智，2010：146）。

　　尽管雄心勃勃，但不到三年时间工商资本的规模经营就纷纷遭到失败。例如，流转土地最多的红星米业在刚开始的2009年就因土地不平整、管理失当等原因亏损资金约200万元—300万元（冯小，2017：86-87）。从河镇的案例来看，工商资本经营农业失败的原因主要有三点：首先，对农业生产特殊性的认识不够且缺乏相应的规模经营知识和技能。事实上，工商资本基本上就是将农业等同于工业并普遍采用工业管理模式。“就包括像老曹（红星米业老板）那样，管理工人拔草，他认为这个不是很简单嘛，不就是找几个人拔一亩田或者几亩田的草嘛，很简单的东西。但是（农业生产管理）确确实实不是像他那么讲的。”（河镇农办主任陶云，2016年4月14日）农业规模经营需要的是一套全新的生产管理知识和技能，显然工商资本并不具备。其次，照搬小农农业的双季稻种植模式，导致出现用工难题。众所周知，种植双季稻最为关键的一个阶段就是用工高峰期的“双抢”，即抢收早稻、抢种晚稻。既然工商资本种植了双季稻，那么其扩大的种植规模势必需要更多的农业用工，但此时能提供劳动力的小农户其自家农场上恰好也需大量用工，这就导致工商资本农场遇到了劳动力严重不足的难题。第三，规模经营“脱嵌”于乡土社会，遭遇到反向力量（徐宗阳，2016）。工商资本的大农场虽地处村庄，但实则是一块“飞地”：农场与村庄的关系最多只是用地和用工这样冷冰冰的经济关系，但即便是这样的关系也仅限于农场与村干部和少数村民之间，而与广大村民无关。不仅如此，规模经营还冲击到村民原先的生产生活实践，比如因农药漂移问题，村民无法在靠近农场的自家土地里种植油菜等作物；因土地经营权的限制，村民也无法再像以前一样在田埂这样的零碎土地上种植蔬菜。所以，对于广大村民来说，他们非但没有享受到农场带来的经济利益，反而还遭到了损害，由此产生的反向力量也就不断给工商资本大农场的日常经营带来不便和麻烦。

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