曾盛聪：乡村振兴战略中的农地存续治理——一个政府职能的分析框架

　　［摘  要］我国农地存续是各级政府尤其是地方政府所应提供的最基本的一项公共产品或公共服务，也体现了政府消除土地资本化负外部性的职能要求。无论是城镇化带来的农地存续的现实压力，抑或是农地存续治理的当前困境，都反映出长期以来各级政府尤其是地方政府在制度供给、政策供给、财政供给、资源供给和治理力度上的短板与缺位。乡村振兴作为战略性顶层设计的确立，进一步强化了农地存续的基本公共产品性质，农地存续治理应回归政府公共性职能的基本面，健全“政治锦标赛”而非“经济锦标赛”的激励与约束机制，并基于供给侧改革“补短板”的要求，完善制度、财政与资源供给，推进农地存续治理的思路与方法创新。

　　［关键词］乡村振兴战略；农地存续；政府治理；政府职能；负外部性

　　［中图分类号］C911    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314(2018)01-0055-07

　　一、问题的提出

　　基于中国的特殊国情，农地保护历来都是我国的基本政策，不仅关系我国的粮食安全，而且深刻影响我国社会稳定。习近平强调指出：耕地这件事绝不能有闪失，要像保护大熊猫一样保护耕地。［1］党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的总体布局，强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，“要确保粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”［2］显然，在党和国家领导人讲话以及顶层设计的政策文本中，农地保护的重要性历来被高度重视，农地存续治理从来就是各级政府治理最重要、最核心的组成部分，对于推进乡村振兴战略和确保“中国人的饭碗牢牢端在自己手中”具有特殊战略意义。

　　近年来，我国以人为核心的城镇化和城乡融合发展的基本方向摒弃了单纯追求经济增长和规模扩大的粗放发展模式，但城镇化必然要通过城镇面积拓宽来实现，因此，仅从这一点来说，城镇化不可避免地形成了与农地存续的直接博弈，“征地扩城”客观上对“土地农用”构成压力机制，把土地开发利用中的农地存续治理问题置于更加焦灼的位置。加之，部分地方政府在推进城镇化和城乡融合发展中基于自利性、短视性思维，显性绩效诉求往往获得强调，而公共性、战略性考量则易被忽略，致使农地保护本应作为地方政府最基本的一项公共服务的治理安排被束之高阁。如何实现城镇扩张与农地存续的相互统一，考验着各级政府尤其是地方政府。党的十九大明确提出乡村振兴战略，从发展方向上确立了“乡村”作为整体范畴与现实存在的长期性。对于各级政府尤其是地方政府而言，要推进乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，就不能不聚焦农地存续治理的问题，需要实现农地存续治理的可持续和长效化。

　　二、农地存续治理：基于政府职能的规范分析

　　政府职能的规范分析是公共行政的理论基础，也是现代政府治理的理论基础。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好这些事情。”［3］根据澳洲著名公共行政学者欧文·休斯的观点，“现代经济社会也是政治社会，离开政治体制为其制定游戏规则和经济生活框架，经济体制根本无法运行”。“我们不能依赖于竞争性力量来防止资源浪费、保护自然环境不被恶化并确保后代的利益不致受损”。因此，提供经济基础、保护自然资源等都属于现代政府的基本职能。［4］

　　从政府职能的角度看，实现农地存续可谓当代中国各级政府的最重要、最基本的公共产品或公共服务，具有战略性、长远性和根本性，因此是各级政府尤其是地方政府最重要的治理活动。然而，在当前中国政府治理视域中，农地存续治理往往从国家战略高度被人们认识，而作为各级政府尤其是地方政府最基本、最重要的公共产品供给治理活动却易被人们所忽视。基于中国的特殊国情，农地保护具有与国防、外交等公共产品相类似的宏观战略意义，是一种纯公共产品。它们的相异之处在于农地存续治理不仅存在于中央政府层面，而且还需要各级政府尤其是地方政府贯彻落实和有效推进。因此，农地存续治理无疑是政府职能的基础性内容与要求。面对这种全局性、战略性的纯公共产品，各级政府同样需要追问并回答自身的作用应该是什么，能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。

　　从政府职能的规范分析视角，农地存续的政府治理不仅体现了政府需要提供最基本公共产品的职能内容，而且体现了政府需要消除“负外部性”的职能要求。外部性是个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。负的外部性无法通过市场机制来加以解决，政府应当负起这一责任。［5］我国城镇化以及城乡融合发展中，以土地开发为途径而出现的农地非农化问题，与资本介入土地市场密切相关，亦可谓是少数土地开发企业及其利益集团对全体国民利益的挤压，是土地市场化过程中自身无法消除的负外部性，而政府就责无旁贷担负着维护土地公共性利益要求。农地存续的政府治理则是对这一负外部性遏制与消除，这是在对农地存续治理做政府职能的规范分析时不可或缺的视角。

　　从政府对公共产品或公共服务供给、政府对经济发展负外部性消除的基本职能角度看，不论是城镇化带给农地存续的现实压力，还是农地存续政府治理的现实困境，都反映出长期以来各级政府尤其是地方政府在农地治理上财政供给、资源供给、法律供给、政策供给和治理力度上的短板与缺位。推进农业供给侧结构性改革，补足供给短板，实现农地存续的长效治理，体现了规范、完善和彰显政府职能的根本要求。

　　三、城镇扩张与农地存续之间的现实矛盾

　　在城镇化和城乡融合发展中，尽管农地保护的极端重要性一直被强调，但就地方政府治理层面而言，长期利益与短期利益、全局利益与局部利益、显性绩效与隐形绩效的矛盾仍明显存在。部分地方政府在推进村镇化向城镇化发展中基于自利性思维，有着强烈的短期利益与显性绩效诉求，使得城镇化、城乡融合发展与农地保护之间的现实矛盾日渐突出。

　　（一）农地非农化的挤压

　　我国进入21世纪以来城镇化进入快速发展阶段。1982年城镇化为21%；1990年为26%；2000年为36%；到了2015年达56%。对比2015年与2000年，城镇化率远超之前的两个20年的增长率。（数据来源：国家统计局）随着城镇数量迅速增多，规模增大，城市或城镇周边农地开始出现规模性的直接或隐性的非农化，这种现象的存在一方面是基于城镇化对土地需求的增量而形成周边农地减少的直接压力；另一方面工业化和城镇经济发展的磁吸效应，城镇对于一线劳动者需求的大增，大批原来的农业劳动者被更高经济收益所吸引而选择进城务工，导致农地抛荒。就前者而言，城镇化过程中的空间扩展对周边农地的直接占用是不可避免的客观现实，占补平衡的补救政策只能在量上而非质上一定程度缓解两者之间的直接冲突。从后者来看，城镇化进程中农户对于农地的不作为即所谓的“撂荒”，有更深层次的社会经济文化的驱动因素。一是，城镇化加速农村自然经济的解体，逐步拉大的城乡差距使以农地为劳动对象的农业谋生方式遭遇到了质疑甚至否定，农村迅速摆脱自给自足的自然状态并与城市发生联系。二是，城镇化加速过程中，随着城乡人口流动的频繁，农村年青一代的观念已有根本性改变，父辈大多也不愿意让下一代靠地吃饭，新一代农民工也更愿意放弃农耕而选择进城务工。三是，由于我国对农地使用的严格管制，农户不能将农地转换为其他用途，但农户出于“经济人”身份的考量，选择抛荒农地，农地尽管在“量”的意义上仍存在，但土地抛荒后失去肥力与耕作条件，农业价值已经中断。

　　（二）农地资本化的侵蚀

　　政府统筹城乡发展过程中，城乡的差距并未被有效缩小而是实际上被拉大。以城镇化中人口向城市迁移所导致的城市商品房售价增长为例（如表1所示），虽然2013—2015年间未收录城乡人均收入的数据，仅从2004年至2012年近十年中也可看出，农村人均纯收入平均增长13.24%，虽稍高于城镇居民人均13.03%的增长率，但农村向城镇迁居实际上不仅意味着需要面对不断攀升的商品房售价的压力，在接受城乡收入基数的差异以及消费水平的现实的同时还必须承担放弃原来生产性收入的成本，一增一减之间的差距远高于城乡之间0.21%的增长率差额。与此同时，对比商品房售价与城乡居民的收入占比，虽然城乡均因为收入的增加使得商品房平均售价在收入中的占比分别平均下降了2.54%和2.47%，但2004—2015年间的复合增长8.9%的商品房售价是城镇所独有的隐性固定财产收入，农村居民无法分享到这一生产资料资本化所带动的价值增长。诸如此因，城乡在社会财富增长的过程中所享有的资源分配并非均等，隐性的财富增长农村难以拥有。相较于城市能在洪大的财富流中实现资产运营增值，农村资源匮乏，农地作为农村基本资源的资本化有根本性制约，广大农村（含城郊农村）在城乡一体化统筹中劣势尽显。

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