曾盛聪：乡村振兴战略中的农地存续治理——一个政府职能的分析框架

　　表1  城乡居民收入与商品房售价数据统计图(略)

　　近年来，一些地方政府在回避土地产权的基础上，推出诸如“农地银行”、“土地信用社”、土地股份化、土地使用权证券化等尝试。从各地探索实践的结果看，在条件尚未成熟之时推行农地（使用权）资本化并不能给农地保护增加正能量。首先，任何金融产品都具有相应的风险性。农地所有权模糊、农地不可转移的属性更加剧了对其进行金融操作的风险，一旦企业或公司因经营不利导致破产，农民的农地（使用权）便会被折价出售以偿还债款，农民实际所持有的农地数量将被迫减少。其次，农地资本化加大了农地质量下降的可能。对农地的资本化尝试将大大强化农户对土地的短期收益预期，农地使用者将不再有长期经营农地的强烈愿望，长远的深耕规划将被短平快的功利化操作取代，导致农地作为粮食生产资料的效能下降。最后，将工商资本大量引入农地，客观上助推了市场对土地价格的估价，刺激了地方政府和土地开发商的征地冲动，加剧了农地流失的风险。亦可言，政府与市场边界模糊，形成了农地非农化的扩张力对农地存续的巨大侵蚀。［6］

　　（三）城乡要素不公平交换的影响

城乡要素不公平交换表现为政府为城市建设而征用农村土地时所能获得的财政收入与其所付出的代价之间的巨大落差，它在客观上不断削弱农地存续的基础。一方面，政府从土地出让金中所能获得的财政资金远高于其对失地农民所付出的货币支出。目前的货币补偿的参考值是“过去式”的农用产值，而忽略了农用地转为建设用地后其迅速膨胀的土地基础资源的价值，这种强烈的土地财政刺激了地方政府的卖地冲动，无疑会给农地保护扣上枷锁。另一方面，以“土地换社保”的政策目的是让农民以农地为代价置换城市居民的福利，实现由农民向市民的身份转变，但作为一项帮助农民进城落户以逐步推进公共服务均等化的改革，该政策却往往忽略了城市或城镇的承载能力以及由此衍生的农地浪费问题。让农民进城，不仅应考虑农民自身在身份转换后能否有足够的能力抵御失业风险，还需考虑到作为其容身之所的城市是否有足够的生活空间和资源水平来满足进城农民。一旦超量吸收进城农民，不但他们的就业难以解决，还会导致城市交通、住房等城市生活空间的极大压缩。这种城市人口与城市用地同步膨胀、农村人口和土地等量萎缩的情况不但造成了城市的超载运转，(点击此处阅读下一页)也造成周边农村进一步空心化，农地无人耕种以及农地的数量与质量被迅速压缩的状况。鉴于城市化或城镇化背后农村深层次问题并未解决，这成为党中央明确提出乡村振兴战略的现实背景。

　　四、地方政府治理的掣肘与短板

　　从政府公共产品和公共服务供给以及对负外部性消除的职能看，农地存续在地方政府治理层面上仍面临较突出的问题，其中既受客观层面的政策与制度供给（包括法律供给）不完善的掣肘，又有政府财政、资源投入的不足以及政策方面上的短板，此外，地方政府主观层面对政府公共性职能认知的偏差，也使农地存续政府治理上缺位。而长期以来地方政府执行着一套“晋升锦标赛”的考核机制，农地存续政府治理的“百年大计”无法通过显性经济绩效考核反映出来，加剧了地方政府对显示度高的“经济锦标”的渴求，而忽略战略性、公共性、长期性的职责要求。

　　（一）相关法律不完善掣肘

　　政府对土地的审批权被称为征地权，征地权的法律效力主要来源于《宪法》和《土地管理法》的制度解释。法律规定，农地转为建设用地前必须通过审批，将集体土地转为国家土地，但其中对于政府出于何种目的、在何种情况下可以动用征地权的规定并不一致。首先，《宪法》的第十条第一款规定“城市土地属于国家所有”，也就是说农用地要作为城市建设用地必须要转化为国家所有，同时在其第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依据有关法律规定对土地实行征用”。这里规定了在公共利益需要的时候，对农地动用征地权是合理的。虽然规定中并没有特别提到出于非公益性需要时，即企业项目等营利性目的的用地需求是否能动用征地权，但实际上要求城市建设完全回避营利性需要，这显然是不现实的。

　　其次，1998年修订的《土地管理法》中的第一条第四款同样有类似于宪法第十条的规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，同时《土地管理法》第四十三条又指出：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。显然，规定中的“任何单位和个人”不仅包括公益性主体，还包括了企业、工厂等有盈利需求的主体，但申请国有土地的前提又仅能出于“国家为公共利益的需要”，这就造成了《土地管理法》规定中针对征地权运用情境的悖论。（如图1所示）在土地出让收入成为地方政府的重要财政来源的现实下，法律条款定义模糊的情况使地方政府的征地行为规范与否难以被明确。法律制度供给不完善给城镇化提速中农地存续治理带来困扰，这是造成征地权被滥用的制度性缺陷，也是某些地方农地资源被快速侵占的客观原因。

　　（二）政府宏观规划短板

　　图1  征地法律冲突示意图(略)

　　城镇化对土地的占用既然是客观事实，那么如何做到科学合理规划从而尽量少占农地就显得格外重要。地方政府在推进城镇化的过程中因为远期规划的缺位或半缺位，导致中短期的建设计划频繁变更，以及有关部门对于地下、地上管理职能交错，由此导致的农地资源浪费是农地存续不可忽视的影响因素。

　　第一，农地开发利用导致对农地整体性的破坏，道路建设、景观建设、各种划片式建设等致使农业耕作碎片化，原有的灌溉系统被破坏，生产收益下降，甚至出现被分割的农地的耕作收益不足以弥补重建灌溉系统所需要的代价，迫使农地被撂荒。第二，农地被作为建设用地后，诸如污水处理厂、化学工厂、建设工地等带有明显负外部效应，造成严重的噪声污染、水源污染和飞尘污染，直接或间接地影响周边农地的农业效益。当前，政府对规划失误或受负面外部性影响的农用地普遍采用事后给予农地经营者一定政策性补贴或低息贷款，以期减少农地经营者损失，但这并没有促进被分割或被污染的农地在失却了生产能力之后的功能恢复。如何减少农地资源的隐性破坏，避免农地功能性受损，真正考验的是政府对于城镇化和农地存续的宏观调控能力，地方政府必须补齐在规划科学性上的缺失，在建设初期就避免城镇建设远景的模糊性。

　　（三）行政资源供给局限

　　农地抛荒有着多重原因，从直接动因看，是务农收益已难以达到农户的预期；从公共产品和公共服务供给的政府职能角度看，供给侧的行政资源投入不足也是重要影响因素。这里所说的行政资源包括直接性的财政资源和引导性的政策资源。

　　对比生产性强、周期短、利润率大的工业，农业由于自身特质，抵御市场风险的能力弱，具有相对于其他产业的弱质性。改革开放后，农民的经济收入稳步提高，耕地由过去是农民生计的唯一保障转变为多样化经济收入的可选对象之一，它对于农民生存与发展的重要性有了明显降低，受市场逐利的影响，农民从事农业生产的动机必然更加注重成本与收益的对比。一方面，由于生产工业化需求和市场对粮食质量的要求上升，包括种子、肥料、农药、生产机械的成本不断上升，使农业生产的纯收入空间被大大压缩。另一方面，农业产值上涨却没有赶上货币通胀和生产资料价格上涨的速度。受市场影响的非农因素在农业生产成本中所占比重逐年上升，其增长速度明显快于农业收益增长速度，导致农业收益空间被压缩，农户生产积极性受挫。

　　同样，在2006—2015年的10年中，国家对于社会固定资产的投资分配也在发生变化，全社会固定资产投资由109998.2亿增加到了561999.83亿，增幅达5.1倍，其中农业固定资产投资额占比也从0.24%攀升至1.4%，但与同年城镇固定资产投资高98.15%的占比而言依旧缺乏可比性，社会投资价值依旧极度向城镇倾斜（参见表2）。换言之，国家对农业基础设施建设的推动力仍低于社会平均水平，农业在全国各产业发展竞争中落下风。由于农业本身的弱质性，如果政府仍然没有在财政投入中对其有足够的扶持，农业与非农业的差距只会随经济水平的发展而加剧。

　　对农户抛荒行为产生影响的还有政府引导性政策的短板，即政府在农地保护方面政策资源投入不足、方法不当，间接打击了农民的务农意愿。例如，在历次实施农民购买农机的惠农补贴之后，实际上不少农机的出售价格都有不同程度的上涨，使农户没有真正获得实惠。而以农户拥有的农地面积为准，直接给予农地补贴的措施则无法兼顾农地存续的要求。鉴于撂荒农地、半撂荒农地和耕作性农地难以清晰界定，按照土地面积给予的补贴往往流于表面，与提高农地的农用价值无法建立直接联系。惠农政策在执行中难以如预期般落实，执行过程中的管理短板给了投机者窃取利益的机会，政策红利在农地存续中发挥的作用被大大削弱。总之，地方政府在农业公共服务上的供给不到位，农户尚不能直接受惠于政策利好，也成了农地被抛荒的原因之一。

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