陈锡文：乡村振兴的核心在于发挥乡村功能

　　传统文化中还有一大要素就是制度。直到今天，传统文化里仍有很多制度性的东西是值得我们借鉴的。美国在上世纪30年代应对经济危机时实行的“无追索权贷款”农业政策，就是从中国古代的常平仓制度中得到的启发。当时的美国农业部长华莱士在他的日记中写道，他之所以能够提出这一政策设想，是受到中国留学生陈焕章在其博士论文《孔子及其学派的经济原理》中关于中国常平仓制度的启发。我国在战国时期就已经形成了政府调控粮食市场的机制，李悝在当时就创立了“平籴法”。到汉代，桑弘羊又建立了“平准法”，这些都是现代粮食吞吐调节制度的前身。“籴”就是买入；“粜”就是卖出。为了避免谷贱伤农，在市场粮价过低时，政府就往储备库里“籴”入粮食，这就减少了流通量，市场粮价就会上涨；而当供给短缺、市场粮价上涨过多时，政府就将库中储备粮“粜”出，以增加流通量，使市场粮价下跌。因此，政府储备的粮食，总是在粮价低时籴入、在粮价高时粜出，这就形成了政府调节粮食市场供求和价格的有效机制。

　　再比如，2018年12月29日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》修正案，2019年1月1日开始施行。这次农村土地承包法的修改，最重要的是落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”的制度创新。这次农村土地承包法修改的条目很多，这里讲一讲新增的第46条和第47条。第46条规定，经流转取得的土地经营权可以再次流转；第47条规定，经流转取得的土地经营权，可以向金融机构融资担保。增加的这两条规定，对有意愿转入土地经营权的人当然是很大的激励，但显然也不是没有风险。因此法律对实现这两条规定都设有前提：必须“经承包方书面同意并向本集体经济组织（发包方）备案”，同时，法律还明确，“土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定”。

在土地承包法修改的过程中，围绕第46、47条的内容人们是有争议的。争议的焦点，一是关于“流转”的内涵到底是什么？(点击此处阅读下一页)我国历史上，土地的买卖就是买卖，租赁就是租赁，典地就是典地，每一种行为的经济含义都是确切的，不会产生歧义。但“流转”到底指的是什么？为什么会出现“流转”这个概念？二是关于“经‘流转’取得的土地经营权”是一种什么性质的权利？它应当或可以享有什么样的权利？

　　关于第一个问题，修改后的农村土地承包法第36条规定：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案”。在这里，“流转”仍然是一个集合性的概念，它包括着多种行为，但这个规定至少是明确了“流转”中有一种行为是“出租”。但出租为什么不叫出租而要叫“流转”呢？这就要回顾改革后农村集体土地实行家庭承包经营的政策演变过程。改革初期，人们对于集体的土地能否实行家庭承包经营尚有很大争议，如果允许承包的土地的农户自己不种、而用于出租收取地租，那就更难以让人们接受。因此，在1982、1984年这两个指导农村改革的中央“一号文件”中，就都曾明确规定“承包的土地不准出租”。但随着改革的深入，农村分工分业和劳动力转移就业的不断拓展，农户承包土地的经营权如果不准出租就会荒废。为了突破这一窘境，农民就发明了“流转”这个概念：既然政策不准“出租”，那就叫“流转”。于是“流转”的概念就流传至今。虽然后来人们对土地经营权的“流转”又赋予了其他含义，如土地经营权的股份合作等，但说到底，承包土地经营权的“流转”，本质就是土地承包经营权人对土地经营权的让渡，其主要形式是土地经营权的出租。

　　租来的农村承包土地经营权享有什么样的权能？学界认为这关系到它到底属于债权还是物权的性质。其实，即便解决了租来的土地经营权的权利属性问题，也还存在是否属于物权的土地经营权就都可以再次出租或用于融资担保，而属于债权的土地经营权就都不可以再次出租或用于融资担保的问题。因此，作为学术问题，争论显然还会继续。但在我国历史上的乡村习惯法中，这个问题其实早就已经得到解决。

　　我国耕地租赁的历史非常悠久，特别是南宋以后，大量北方移民迁徙到江南，更是进一步促进了农地租佃制度的发展。我国农地租佃的习惯法中，一个重要的制度创造，就是赋予了以不同形式租佃的土地所可以享有不同的权利。

　　我国历史上的农村土地租佃方式大体可以划分为三类。第一类是普通土地租佃。地主与佃户签订合约后，佃户就是按约定交租。这种租佃方式最普遍，但一般都不允许佃户将租来的土地经营权再次出租或用以融资担保。

　　第二类是“永佃制”。即佃户对土地经营权可享有永久性的租佃权利。为什么地主甘愿接受佃户的约束，将自己土地的经营权永久性地出租给特定的佃户呢？一是这些土地本来是属于地主所有的荒地或荒废了的耕地，是由佃户投资投劳将它开垦或恢复成了耕地，于是这类佃户就有可能获得这些土地的永佃权。二是有些农户遇到了天灾人祸，不得不出卖自家的耕地以渡过难关，但为了日后的生计，要求买家同意将这一买入的土地永佃给卖家，这在历史上称作“自卖自佃”。在实行“永佃制”的情况下，耕地实际上实行了“两权分离”：“田底权（所有权）”归地主，地主依此向佃户收取土地的租金；“田面权（经营权）”归佃户，佃户可以自己耕种，也可以将土地的经营权出租给他人，但前提是必须按约定向土地的所有权人交纳租金。

　　第三类是所谓的“二次土地出租”。土地经营权的承租人除了承诺须按约定向地主交纳租金外，还须向地主另外交一笔押金。这样，租赁来的土地经营权，就不仅可以转租给他人，还可以以此用作融资担保。可以说，农村“二地主”的情况与城里的“二房东”非常相似。

　　我国历史上关于农地租佃的习惯法所给予我们的启示是，租来的土地经营权应当或可以享有何种权利，关键要看承租者的取得方式或说是付出了何种代价。城镇建设用地的使用权可以依法转让或用作融资担保，是因为建设用地的使用权人一次性地付清了40年（商贸用地）、50年（工业用地）或是70年（住宅用地）的土地使用权出让金，因此城镇建设用地的使用权证本身就具有很高含金量。但农地经营权的租赁，无论签订的租地合同是多少年，在绝大多数情况下，土地经营权的承租者都是按年交租金。先交租再种地的叫“上打租”；先种地等秋后再交租的叫“下打租”。如果签了20年的租地合同，但只交了一年（上打租）甚至连一年的租金都还没交（下打租），就拿着土地经营权的租赁合同到金融机构来做融资担保，那么请问，他到底是以什么来做的担保呢？因此，新修订的农村土地承包法规定，土地经营权的承租人如要将土地经营权再次出租或用作融资担保，必须经土地承包经营权人的书面同意并向发包方备案。这就赋予了出租土地经营权的承包农户必要的知情权，以避免由此给承包农户可能带来的风险。而金融机构在接受土地经营权的融资担保时，充分了解土地经营权的承租人到底是如何取得的经营权、为此付出了多大的代价等，显然也是必不可少的。

　　传承和弘扬我国的优秀文化，要从更深层次的理念、知识和制度去作思考，而不能仅仅满足于对表象的模仿。现在很多传统文化随着城镇化的发展已经消失了，如果再不去找很可能就找不回来了。孔夫子曾经讲过：“礼失求诸野”，意即那些在市井之中乃至庙堂之上已经被遗忘、丢弃了的礼仪、礼制，要到乡下去才能找得回来。我们现在的情况有类似之处：在快速推进的工业化、城镇化、信息化、全球化背景下，只有在乡村才能发掘出植根于悠久历史农耕文明土壤之中的中华文明的基因。

　　显然，推动乡村振兴的根本目的，是要维护好国家、民族永续发展的根脉。对于中华民族而言，确保国家粮食、生态、文化的持久安全，就是维护中华民族实现伟大复兴的根基。因此，乡村振兴的任何措施，都必须有利于维护国家的粮食、生态和文化安全，而不是相反。城镇化是不可阻挡的历史潮流，但每个国家的城镇化道路都有其自身的独特之处，甚至连人口城镇化率的统计口径也各不相同。但不管怎么说，我国的常住人口城镇化率还会进一步提高，这就意味着乡村人口在现有基础上还会继续减少，而乡村现有的300多万个居民点中，也还会有相当部分将逐步灭失。但这些都不是衡量乡村是否振兴的指标，衡量乡村是否振兴的指标，是乡村所特有的、也是必须发挥的功能是否得到了充分的发挥。

　　目前，相对于我国其他领域，农业农村的发展是滞后的，因此党的十九大报告第一次提出“坚持农业农村优先发展”的理念，继续将解决“三农”问题摆在全党工作重中之重的位置。乡村振兴是一项长期任务，至少要持续到本世纪中叶。在这个过程中，首先必须强调规划引领。而乡村振兴的规划必须紧紧围绕发挥乡村的功能来展开，以确保乡村的功能能够得到充分的发挥。其次是必须补齐农业农村发展的短板，国家要加大对农业科技进步的投入，要健全对农业的支持保护体系，更要加强对农村基础设施、基本公共服务和基本社会保障制度建设的投入。第三是必须调动农民作为乡村振兴参与主体的积极性和创造性，保障农民的合法权利和经济利益，尊重农民的自主选择，使乡村振兴成为农民建设自身美好家园的过程。

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