张树旺 李想 任婉玮：论乡村振兴战略视阈下新时代乡村治理体系的构建

　　(4)设立专门机构严守议事规则

　　为形成良好高效的会风，石滩下围案例创造了一系列的议事规则，主要有：“轮流发言制度”，限制时间，限定空间，规定次序，确保发言权利平等不受干扰；“红黄牌警告制度”，对违背集会规章的村民，发出警告，或暂停其议事权或表决权；“即时确认和公开制度”，会议决议即时向全村公开，增强决议公信力，防止村民拒认决策结果。为了使上述会议规则得到严格执行，石滩下围案例改革了村务监督委员会的职责，将民主决策会议秩序的监督列其最重要的职责之一。

　　五、结论与展望

　　(一)研究发现

　　作为我国近40年来乡村治理的主要形式，村民自治制度是中国共产党领导下亿万农民前所未有的伟大政治实践，是中国特色社会主义政治制度主要形式之一。党的十九大将新时代乡村治理的目标确定为民主推广与治理有效，既彰显了村民自治当下实践的核心问题，也指明了新时代乡村治理的建设方向，对更新当前我国乡村治理的学术思想、研究方法、制度设计、体系构建有着重大的指导意义。本文以民主推广功能与治理有效功能为主体视角，以结构功能为分析框架，对我国乡村治理的发展史及实践问题进行了系统梳理与分析，可以发现以下判断：

　　其一，我国乡村治理发展可以分为三个阶段和三种组织形态

　　村民自治作为中国特色社会主义乡村治理的主体形式，其发展史经历了三个阶段。(1)村委会组织原型阶段。这是人民公社解体后，为了解决村庄公共治理的问题，基于家庭联产承包责任制和村庄传统内生形成的村委会组织形态阶段。村委会组织原型是直接以治理有效为目标的自治组织，但在民主形式上存在缺陷。(2)村委会法制建构形态阶段。村委会组织原型虽然是以卓越的治理效果吸引了国家法制建设的注意力，但国家在进行法制建构时，将其确定为推广社会主义农村基层民主的主要载体，其组织形态可以称之为村委会的法制建构形态。由于均衡民主功能和治理功能在村委会法制构建形态的实际运转中难以实现，导致其民主推广功能产生了对治理功能的排挤效应，最终使民主推广功能未能完全实现，治理功能也被消解，在实践上部分出现治理空转的困境。(3)村委会的有效性形态阶段。党的十九大提出了治理有效的新时代要求，其实质上是将民主推广功能与治理有效功能进行再制度化融合，为乡村治理实践指明新的创新方向。组织建设目标的升级必然会带动组织结构的变革。本文以区域性实践创新案例分析了民主推广与治理有效的功能有机融合的实现路径。

　　其二，村民自治空转原因是两个对立关系造成的

　　作为治理有效的对立面，确定村民自治空转的准确内涵是新时代乡村治理理论建构、制度设计的基础。村民自治空转作为一个重大的理论与实践问题，学界对它的研究已经有了一定的理论积累，但是尚未形成共识。本文以民主推广与治理有效的功能视角，以组织原型理论对比村委会组织原型及其法制建构形态，指出其法制建构形态超越了当时村庄基础的需求，即上层建筑与经济基础的不匹配，是导致村民自治制度空转的根本原因。法制建构形态的形成过程是村民自治的民主形式收纳治理功能的过程。由于民主形式无法完全实现，导致了治理功能实现受阻。也可以说是民主形式与治理内容的不契合导致了村民自治的空转。从造成村民自治空转的两个根本原因上可以精确地定位村民自治空转的含义：既未完全实现其民主功能，也未能实现其治理功能。这是新时代治理有效的乡村治理体系的理论构建起点。

　　其三，单一性的政府行政举措难以扭转村民自治空转现象

　　在部分地区村民自治制度空转产生后，为了维持村民自治制度的运转，政府先后出台了驻村干部制度(包村制)、村财乡管制度、村干部目标责任制度及项目进村等技术治理手段来治理村民自治空转现象。研究发现，政府的各类行政措施能为村民自治的形式运作提供人、财、物，但无法从村庄集体行动上提升全体村民的“自我管理、自我教育、自我服务”的能力，也无法塑造出制度空间推进“四个民主”，换言之，政府单方面行政举措在改进村委会的民主推广功能和治理功能上没有取得实质性的效果。相反，由于政府过多的配置性资源的输入，反而打破乡镇政府与村委会的组织界线，改变了二者之间指导性关系，造成乡镇政府制度性支配村委会。种种证据说明单靠政府资源输入换不来村民自治的发展。从案例分析结果来看，民主决策是治理体系的中心。全面将民主决策权组织化，使村民代表会议真正运作起来，并按“四个民主”的程序确立村民代表会议与村委会是决策与执行的关系是构建治理有效乡村治理组织的突破口。

　　表2：村民自治发展过程的组织形态

　　序号 发展阶段 组织形态

　　1 村民自治草创阶段 村委会组织原型

　　2 村民自治的法制化阶段 村委会的法制化形态

　　3 新时代的村民自治有效性阶段 村委会的有效性形态

　　(二)研究结论与展望

　　我国广大农村幅员辽阔、发展不平衡对于乡村治理而言既是劣势也是优势。劣势在于我国农村的现代化体量宏大，需要较长的时间才能实现优势在于我国农村地区区域的多样性，可以为乡村治理的创新发展提供多种途径、多种模式，为寻找乡村治理有效性的实践突破提供了广阔空间。中国特色社会主义进入新时代，在部分地区村民自治制度与村庄基础依旧紧张的情况下，我国东南沿海地区涌现出不少实现了民主功能与治理功能融合的案例。本文通过对广州石滩下围案例的研究可以得到以下结论：

　　首先，治理有效的乡村治理组织须是具有独立主体性的组织

　　何谓乡村治理组织的主体性？“能够有效参与并决定村庄公共事务，特别是对村庄集体及村民的切身利益享有决策权；能够与其他权力——利益主体平等谈判交涉相关利益问题；能够保护并捍卫自身的合法权益不受侵犯。”做到以上这三点的乡村治理组织可以称之为真正意义上的独立权力——利益主体，有组织主体性。具有主体性的乡村治理组织，有能力排除外界干扰，在法律规定的村庄权力利益边界内独立地行使权力，对村集体及村民公共利益享有独立的决策权。广州石滩下围案例的村务决策集体由85名村民代表组成，他们与各级村内共同体及广大村民的有机联系，使他们的决策具有广泛的参与性与强大的动员性，形成了完整的村庄集体行动能力。同时民主决策机制规定，村民代表只有在议事空间内进行的集体公开表决的决策才为合法有效的决策。从这个意义上讲，村民代表会议独享了村庄公共事务决策的权力，在法定的权限范围内，保证了村庄与其他权力——利益的平等协商，保证了村庄合法利益不受侵犯，实现村庄作为独立的权力——利益组织存在的目标。

　　其次，治理有效的乡村治理组织需要进行复合性的制度载体建设

　　长期以来村委会及其主任是村庄的法定代表机构及法人代表，是公认的村民自治制度的载体。“四个民主”既是实现自治的民主程序，也是村民的民主权利。从程序上看，民主选举是基础条件，民主决策才是治理体系的中心，民主管理是日常秩序维护的主体，民主监督是治理体系清廉高效运作的保障。从权利的落实上看，民主选举不仅应为乡村治理体系准备村委会，同时还应该组建村民代表会议、村务监督委员会等机构，使全部民主权利以组织化的形式真正落地，并按“四个民主”的程序确立各个组织之间关系，形成系统性运作的治理体系，如表3。只有这样，乡村治理体系才是真正的民主与有效治理体系。

　　从长远来看，新时代中国特色社会主义刚刚开端，乡村振兴战略刚刚开局，随着全面深化改革的推进和城乡融合的加快，特别是广大农村的社会主义市场经济基础进一步增强，以治理有效为总目标的法治德治相结合的乡村自治体系创新实践案例会进一步涌现，相信这些多层次、多类型、带有丰富区域特点和强大民主推广功能、有效治理功能的实践创新案例不断涌现，会反过来促进我国新时代乡村治理理论进一步大发展。

　　表3：乡村治理组织体系

　　项目 民主选举 民主决策 民主管理 民主监督

　　组织 村民及其选举委员会 村民会议及其代表会议 村民委员会 村务监督委员会

　　①徐勇教授根据村民自治制度发展史提出过村民自治2.0版是实现民主功能加自治的功能。其中其民主功能是指民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，即四个民主；自治功能是指自我管理、自我教育、自我服务，即三个自我。参见徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，《社会科学报》，2014年6月。本文所提民主目标要求与治理有效目标要求，主要是指执行党对乡村治理体系功能层面提出外部要求。

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