张树旺 李想 任婉玮：论乡村振兴战略视阈下新时代乡村治理体系的构建

　　表1：村民自治制度的变迁过程

　　项目 村委会组织原型 法制化村委会组织形态

　　组织目的 村庄公共秩序 实现村庄直接民主

　　组织价值 民生 民主

　　组织绩效 村民的生活及村庄长治久安 最大化地实现村民民主权利

　　通过上述村委会组织变迁过程的再现可以得知，村民自治制度是国家尝试以民主形式整合农村社会建构现代化国家的重大战略。如果说村委会组织原型内生于当时村庄内部的经济基础和社会基础，村委会法制建构形态就是外部嵌入农村的推广直接民主的组织工具。30年实践表明，以村委会法制建构形态代替其组织原型嵌入到村庄中来，产生了两个后果：其一，村委会法制建构形态的民主推广功能没有完全实现。“四个民主”在实践中难以深入，一些村庄在民主选举完成后并未能进一步实施其他三个民主；其二，村委会组织原型的治理功能被消解。由于法制化过程中“四个民主”被固定为村庄治理功能的唯一实现手段，“四个民主”中的三个民主被虚化，村民未实质性地参与到村庄治理中来，导致村庄失去了集体行动能力，村委会失去对村民的动员能力，村庄治理功能被消解。综合以上两点可以推知，所谓村民自治空转，其内涵应该是指民主推广功能的不完全实现与村庄治理功能的消解。

　　村民自治的理想状态是，国家通过将民主功能与治理功能合一，以村委会法制建构形态嵌入到村庄中来，既实现民主化目标，也实现村庄治理目标。但现实中双重目标的落空，反映了村庄对村委会法制建构形态的嵌入产生了强烈的排异反应。这说明村民自治制度不适应村庄的经济基础、社会基础，即上层建筑与经济基础不匹配。从村委会组织原型的户主选举、乡贤治村形成卓越的治理功能到村委会法制化形态民主的决策、管理、监督推广不下去而致使治理功能消解，也说明了用民主形式收纳治理功能，以民主化的手段实现治理目的的制度化方式，对于一些社会主义市场经济薄弱环节的村庄而言是过于超前了，没有条件和主观意愿去实现这么复杂的民主系统。

　　上层建设与村庄基础的矛盾，民主形式与治理内容的紧张，导致无法用村民自治制度激活村庄的主体性，产生自足运行的内源性乡村治理体系。为此，国家一方面进行法制微调以适应村庄基础；另一方面负担起村民自治制度的组织运行成本，向村庄不断地输入资源，以维持村民自治制度的形式运转。

　　三、民主与有效的功能对立下政府助力村民自治措施的作用

　　进入新世纪以来，国家加大对农村社会投入，乡镇政府开始对村民自治制度采取多种帮扶举措，以确保村民自治制度的运转。

　　(一)驻村干部制度

　　驻村干部制度是中国共产党群众路线和调查研究方法等宝贵经验的延续，是中国共产党克服官僚主义和等级主义的工作方法，由抗战时期的武工队、解放战争时期及建国初期的农村“工作队”演变而来。1990年代党和政府重新启用这一工作方法帮扶村委会。有调查显示，1995年在村民自治试行期，约有28%的村庄实行了驻村干部制，到2005年这一比例高达71%。⑥时至今日，驻村干部制基本实现了村庄全覆盖。

　　调查显示，与“文革”之前的驻村干部直接服务村民的工作方式不同，现代驻村干部主要是服务村委会。他们工作对象主要是村干部，工作方式类似于科层制式运作方式，指挥链条多是从镇领导到驻村领导，再到驻村干部，到村干部，最后到普通村民。(欧阳静：2012)从治理效果上看，驻村干部制打通了乡镇政府到村委会的执行通道，增加了乡镇政府对村委会和村干部的主导能力，确保乡镇政府下达到村委会的任务的完成。但由于现代驻村干部制的行动边界是村委会，是准行政体制内的组织行为，对于边界之外村委会与村民的关系，驻村干部并无着力之处，因此驻村干部制对于村民自治的“三自我”“四个民主”的核心功能的实现作用并不明显。换言之，由于驻村干部制是体制内的行政举措，对于提高乡镇政府行政任务的执行力有明显作用，而对村民自治的民主功能和治理功能的实现则作用不明显。

　　(二)村财乡管

　　1988年村民自治制度试行之后，一些地方在民主选举了村干部后，民主决策、管理和监督实质上并未展开，村民在制度上没有真正参与到村庄治理中来，村民自治在制度上实际异化为村干部代理人自治，少数村干部对村务治理进行暗箱操作，在公款、公有土地等村庄重大事项决策上独断专行，甚至以权谋私，往往激起村民的反对，导致村庄治理的失败。为改变村干部贪腐这一村民自治伴生现象，国家一方面在98版法修订中详细规定了村务公开事项，另一方面在实践上全面推行村财乡管举措。

　　村财乡管的农村资金管理模式起源于1996年3月14日财政部发布的《村合作经济组织财务制度(试行)》。从具体内容上看，村财乡管主要有以下几种形式：一是村内资金及账目双上交到乡镇农经站代管，村里经费支出，先由村委会做出预算，报乡镇主管领导审批后到农经站支取；二是有乡镇实行村财务管理“三权分立”，即用钱、管钱和批钱分离；三是也有乡镇将村会计集中到乡镇办公，通过制定严密的会计程序管住会计来管理村庄财务。

　　自建立之日起，村财乡管就一直争议不断。村财乡管制度确实降低了村干部贪污的几率，成了乡镇强力指导村委会的抓手，加大了乡镇政府对村庄经济行为的监管，扩大了乡镇政府控制村委会财务管理权的空间。但作为外部财务监管行为，它对于村民自治核心功能的开发并没有直接支持的作用。

　　(三)乡镇政府考核村干部制度

　　从村民委员会组织法的精神来看，村干部由本村村民选举或村民会议及其代表会议任命产生，法理上只向本村的任命者负责。相应地，村干部并非脱产干部，因开展村务管理服务而导致的误工误产，可以获取一定误工补贴。误工补贴由村民会议或村民代表会议讨论决定，从村集体经济收入中列支。

　　村民自治空转问题突出之后，乡镇政府开始加大对村干部的管理力度。有调查显示，1995年只有15%的村庄的村干部工资由乡镇政府支付，到2005年则达到了91%⑦，与之配套，乡镇政府采取目标责任制对村干部进行绩效考核，将村干部的工资收益与考核结果挂钩。村干部由从领村内误工补贴的不脱产村干部变成了吃“财政饭”的半脱产干部。相应地，其责任关系也发生了重大变化，村干部成为向乡镇政府负责的工作人员。也就是说，乡镇政府以资源优势将行政组织外的村干部纳入行政组织内管理，将组织间的指导关系变成组织内上下级间的领导关系，完全打破了两种性质不同组织的界线，使纵向到底的行政指挥链条畅通无阻。实践同样表明，确立少数村干部与乡镇政府的上下级关系同样对村民自治核心功能的开发支持作用不大。

　　(四)项目进村

　　国家施行分税制以来，资源输出的项目化运作成为基层社会治理中最常用的运作方式。项目制的运作方式明显与科层组织不同，表现出鲜明的纵向控制和横向竞争的特点。所谓纵向控制，是指项目发包方设计出事本主义机制、增量改革机制、目标责任管理机制，以清晰的单向指挥链条，以可推算的方式将资金投入给项目承包方。所谓横向竞争，是指项目发包方基于项目的产出效益，在发包项目时以产出能力为条件审查项目承包方实施项目的能力和资质，质优者得。纵向控制与横向竞争使项目制运作呈现出深层的排他和领域分割的特点，存在着无法广泛动员村民，受益面狭小，可能产生有效益无公益的效应的问题；质优者得，也使项目制有可能产生“赢家通吃”的马太效应，利益总为精英者俘获，普通村民无法享用。

　　作为国家自上而下输入资源的方式，项目制的资源输出具有外部嵌入性特征，确实给村庄带来了新的利益主体与利益关系变化，在为村庄提供公共产品和公共服务上有明显的优势。但项目制运作作为新型的技术治理行为，不需要普遍地动员村民，也不能为村民自治塑造出新的治理制度，形成新的行之有效的制度增量。从这个意义讲，项目制没有为村民自治提供新的合法性资源。换言之，项目制治理可能造成强效益、弱治理的乡村治理效应，有学者指出乡村治理如果过分依赖项目制，有可能造成“资源消解自治”的现象。

　　综上所述，以上四种政府帮扶村民自治的措施，都可以观察到政府对村庄的资源输入越来越多，对村委会及其成员的主导能力越来越大，范围越来越广，以至于产生了所谓的“制度性支配”关系，但是却一直没有观察到其促进了村民自治体系的结构优化及功能改善。这些实践经验可以说明两个判断：其一，只有政府单方面的行政帮扶举措无法从根本上改善乡村治理体系；其二，外在资源输入如果没有内源性转化形成不了自治资源。必须依靠和开发村庄本身的资源，再将其与外部资源相结合，才能形成内生外动的乡村治理体系。

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