张树旺 李想 任婉玮：论乡村振兴战略视阈下新时代乡村治理体系的构建

　　四、民主与有效目标在新时代乡村治理创新实践中的统一

　　本文第二部分的基本结论是村民自治制度与村庄基础、民主推广与治理有效的内在紧张关系是一些地方村民自治空转的根本原因。从当前全国范围看，由于农村地区发展的不平衡性，虽然上述的内在紧张关系仍然存在，但也有不少村庄特别是东南沿海地区村庄的经济基础和社会基础发生了巨大变化，基本消除了这些紧张关系，对乡村治理的创新推动作用越来越明显，在这些地区乡村治理创新案例不断涌现。那么这些案例是否实现了民主推广和治理有效的目标呢？如是，又是创新了哪些机制与路径来实现这些组织目标的呢？本文通过解剖一个区域性创新实践案例来回答以上问题。

　　(一)石滩下围案例是一个“治理有效”的典型案例

　　广州市增城区石滩镇下围村村民代表会议民主决策机制创新案例(下简称石滩下围案例)是一个具有副省级城市区域、较多实践数量的集合性乡村治理创新案例。在案例结构上，以下围村为原创核心，由下围村、石滩镇和广州市三层结构组成。其第一步为石滩镇与下围村两级组织合作，创新了下围村村民代表会议民主决策机制，并取得了卓越的治理有效性。第二步，由石滩镇在辖区内村庄推广并取得了显著治理效果，证实了其推广价值。第三步，在总结了下围村案例治理创新机制和石滩镇案例推广经验的基础上，广州市将其创新经验写入了该市“十三五”规划，在全市范围内推广，目前正在进行中。

　　石滩下围案例最吸引各级政府注意力之处是它卓越的治理有效性。上世纪90年代，下围村还是广东省有名的问题村，村内基层社会治理几乎瘫痪，派系斗争激烈，集体越级上访频发，甚至发生过围困其区主要领导的事件。2014年，下围村实施村民代表会议民主决策创新机制，一下子激活了乡村治理的治理效力，显示出民主决策机制的巨大威力。到2018年12月，对97个议题进行了讨论决策，决策通过事项96项，否决事项1项。目前，有84项决策已得到落实执行，另有12个正在执行中。无一受到村民阻挠和质疑，村民满意度极高。乡村治理的治理有效性问题从根本上得到解决，如拆迁问题是中国发达地区农村基层社会公共管理中最大的难题，涉及大量的公共资源。然而在下围村村民代表会议决议后，村民同意拆除了近万平方米的村民私建建筑，无偿地和平回收了20000平方米集体土地，建成村内环湖广场36500平方米。又如村集体本拥有商业物业近万平方米，因各类纠纷集中，一直处于废弃状态，2014年之前的历届村委会对此束手无策。然而在2015年通过村民代表会议成功回收了该集体物业并整体出租，为村集体每年增加收入50万元。民主决策机制改革之后，村集体收入从2013年320万元增长到2017年1100余万元。下围村也从著名的问题村蜕变为“广州市文明示范村”“全国依法治理先进单位”。

　　这种治理有效性上的根本转变，使研究者不得不追问，石滩下围案例究竟创新了什么样的民主决策机制使乡村治理迸发出如此巨大的治理效果？在取得优异的治理效果的同时，它是不是还具备推广民主的功能？

　　(二)石滩下围案例实现了完整的民主推广功能

　　石滩下围案例乡村治理改革将村民代表会议转变成决策中心，将原本担负决策功能的村委会设定为村民代表会议决议的执行和管理机构，依法整体推进民主决策、民主管理和民主监督机制改革，在取得治理成果的同时，打通了“四个民主”的全路径，完整地实现了民主推广功能。具体制度设计如下：

　　其一，科学确立村民代表与合作社、农户、村民之间的合法代表机制

　　村民代表的合法产生是村民主决策机制运作的基础条件。2014年之前，下围村多次出现村主任越过村民代表会议直接做出村庄重大决策的情况。村民代表由村主任任命，这样组成的村民代表会议难以取得村民的信任，只能是一个无治理意义的形式民主。改革后的村民代表产生机制体现了村共同体的历史、结构和人口特征，将全村村民组织了起来，形成了村庄集体行动能力。

　　下围村保有村内的集体资产，是村民公共利益基础。村内合作社还保留着历史宗亲团体的组织基础和生产协作习惯，是事实上的合作社共同体。所以下围村的村庄共同体由村、合作社、家庭三级构成。村民代表的推选需要同时满足这三级共同体的结构要求和利益需求。为此，石滩下围案例遵循《村民委员会组织法》“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”的规定，以合作社为单位，根据合作社内户数分配村民代表名额，以每5户选一名代表的标准，以一人一票的选举方式，推选出85名村民代表。以合作社为单位选举，社平均人口在200人左右，所产生的代表在素质上相对较高；这样产生的代表在合作社内与每个村民都有联系，能够将村民串联起来，形成行动能力。实践上，村民代表所做出的决策来源于农户与合作社，也得到了各层共同体的认可与支持，在村民中形成了极高的权威，为后期的民主决策奠定了坚实的民意基础。

　　其二，村民代表会议的民主决策议事制度体系

　　科学合理的村民代表产生机制，为保证村民代表会议的有序高效运作提供了条件。在此基础上，石滩下围案例建立起了一套民主决策体系，详细规定了村民代表会议的议事主体、内容、程序、规则等要素，形成严密的议事程序。

　　(1)参会主体权限的差别化管理

　　村民代表会议除全体村民代表参加外，还有各类的主体共同参与其中，如村两委成员、驻村干部团队等。但是为保证村务权力的合法集中、决策高效和有序参与，石滩下围案例对参会主体的参会权限进行了差别化管理：85位村民代表享有唯一的村公共事务决策权。依《村民委员会组织法》规定，有村民代表身份的村两委委员也有决议投票权，但村两委成员不兼任村民代表，只保留其议事权和会议主持权。除村民代表、村两委享有议事权外，驻村干部与法律顾问、村务监督委员、合作社干部、村务当事主体均享有议事权。另外，除议事权外，村务监督委员还享有监事权，负责维护会场秩序及监督村公共事务的全过程。会议旁听人员只享有旁听权。

　　(2)差别化参会权限的空间化体现

实践表明，村庄集体行动能力与村民民主决策最大难题是中国农民无法有序聚会。(点击此处阅读下一页)一开会往往出现无程序、无主题、无结果的三无乱象。为解决这一难题，石滩下围案例按照差别化的参会权限实施空间化管理，将村民代表会议的会场明确划分出代表席、主持席、监督席、列席席、旁听席、发言席共六种席位，并赋予每种席位不同的权限，要求参会人员必须佩戴相应牌证对号入座和依权履职。85位村民代表享受决策权与议事权，位于代表席；村两委委员负责主持会议，享受主持权与议事权但不享有决策权，位于主持席；村务监督委员会成员的权利包括议事权与监事权，按照会议监督制度维护会议秩序，位于监督席；驻村干部、法律顾问、议题涉及人拥有议事权利，位于列席席；若有人需要发言，则需要移步至发言席，会场其他席位禁止发言；旁听席则专用于观摩旁听。议事空间的分割使“抽象理论与制度”具体化成“有形的空间与秩序”，使民主决策在仪式感、神圣感、庄重感中进行，提高了与会人员的责任感，维护了会议纪律，加强了村民代表会议的权威感。

　　(3)分段管理的民主决策程序

　　石滩下围案例村民代表会议的民主决策程序分为会前、会中和会后三段进行管控。在会前阶段，收集议题，来源包括村委会和村党委在平时工作中收集的疑难矛盾，以及村民、户主代表、村民代表的联名议题提请。议题收集完毕后，将由村两委、村法律顾问、驻村干部共同商议，若要件完备则形成议题草案，进入首次公示程序，如有不可克服的条件限制，则以书面通知写明理由反馈给提出方，并在村委会存档。议题草案将在线下线上同步公示三天，线上渠道如微信、村委会官网等，线下渠道包括村广播站、村务公开栏等，以保证议题的可议性与公开性，并深入发动群众广泛参与。公示结束后，在形成正式议题草案之前，还需要两个步骤，根据村两委征求的群众建议来修改；通过村委会、驻村干部、法律顾问联席会议再次决策，最终可提交村民代表会议。

　　会中阶段，石滩下围案例规定，超过三分之二与会村民代表同意的议题才能通过。会议过程在微信平台上进行直播，同时使用录像设备录制存档，保证议会期间公开透明。议会讨论完毕，结果将会现场公开并请全部参会人员当场具名画押。会后还需进行文件存档，范围包括会议纸质资料、会议过程录像、议会现场照片等。会议讨论结果在会后立即“上墙”到村务公开栏，并同步“上线”到微信平台，具体内容由村两委实施落实。

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