张孝德：从伦敦到北京 中英雾霾治理的比较与反思

　　小结：英国外部治理模式经验与局限。从20世纪50年代开始的英国治理之路，其中有许多经验值得中国在治理雾霾问题上借鉴学习。首先，走在世界工业化前列的英国，走的是一条“先污染、后治理”工业化之路。无论是当时的英国还是目前的中国，工业排放都是其雾霾形成的主导原因，而且治理生活排放比工业排放的难度要大得多。基于这两个原因，在治理雾霾的前期，从遏制工业污染着手，是值得我们借鉴的做法。在治理生活污染排放上，需要全方位治理。面对全社会、涉及到每个人的生活排放治理，单一的治理思路很难奏效。在几十年的治理探索中，英国形成了一整套从法律到覆盖全社会的环境监控管理，从各部门联合到居民和民间组织自觉参加的全覆盖、全方位的治理模式，值得我们借鉴学习。

　　其次，英国雾霾治理属于外部治理、不可持续的治理模式，是中国不能重复的治理之路。尽管用半个世纪的时间取得了雾霾治理的显著成效，但总体上是一个不可持续的外部治理模式。这种治理模式有三大弊端：一是高成本，这是一种不断用经济增长的剩余，解决经济增长中形成污染的恶性循环的治理模式。经济增长规模越大、人均收入越高，治理成本也越大。二是污染输出，这是一种利己害他、最后也害自己的治理模式。从短期看，西方发达国家的污染输出，实现了利己的治理，但从长期看，输出污染最终导致整个地球和人类的能源环境危机。三是治理思路上，“头痛医头、脚痛医脚”，不能从根本上解决工业文明病的治理模式。鉴于英国治理的经验和教训，中国需要探索低成本、可持续的内生治理之路。

第三，2008年新能源革命以来，英国从能耗结构、绿色消费和绿色产业着手的新探索，值得我们关注。从英国开始、西方发达国家自20世纪50年代实施了几十年的外部治理弊端越来明显。在越来越加剧的世界能源环境危机的倒逼作用下，如何从根源治理危机，(点击此处阅读下一页)成为当代世界发展的新潮流。特别是2008年金融危机之后兴起的新能源革命，这个潮流更加明显，在这方面英国开始了一些新探索。一是英国政府非常重视，调整能源结构，重视利用可再生能源。政府在2007年5月公布了《英国能源白皮书》, 规定了英国可再生能源的利用和开发目标，即2020年将煤炭在英国能源总量中的比重由35%降低到20%, 核能比重由19%降为5%, 可再生能源的比重将由目前的6%扩大到35%,远远超出了欧盟对各成员国要求的可再生能源占本国能源20%比重的基本要求。二是政府采取优惠措施鼓励企业投资利用绿色能源。通过各种激励和惩罚机制，促使企业进行节能减排。如通过征收气候变化税、设立碳基金、建立碳排放交易制度等。最后，采取其他手段实施减排，比如利用税收政策鼓励家庭进行节能减排，推出“绿色家庭”计划，鼓励购买“绿色汽车”等。

　　中国雾霾的成因与治理的挑战

　　如今中国除了令我们自豪的世界第二经济总量大国、世界制造业大国之外，涉及100多个城市的2013年雾霾天，也在提醒我们：中国也是世界上第一能耗大国、第一碳排放大国。2014年1月9日中国社科院首次在北京发布《全球环境竞争力报告》绿皮书指出，中国的环境竞争力在全球133个国家中仅排在第87位，意味着加强经济转型升级、提高环保能力已经刻不容缓。

　　中科院大气物理所的专家表明，2013年席卷中国中东部地区的强霾污染物，是英国伦敦1952年烟雾事件和上世纪四五十年代开始的美国洛杉矶光化学烟雾事件污染物的混合体，并叠加了中国特色的沙尘气溶胶。中国雾霾的产生是自然因素和社会经济因素双重作用，生活污染和工业污染同时存在的一种较为严重的空气污染现象。导致雾霾产生的直接因素主要包括不合理的能源消费结构，大量的工业废气、汽车尾气以及建筑扬尘等。

　　来自宏观经济结构的原因：能源消费总量大，消费结构不合理。中国已成为世界第一大能源消费国。2009年至2012年能源消费总量从30.66亿吨标煤增长到36.23亿吨标煤，年均增长2.1亿吨标煤。目前，中国能源消费结构也严重不合理。首先，化石能源在中国能源消费总量中占主导地位。中国煤炭工业协会和商务部公布的相关数据显示，2012年我国煤炭及石油的消耗量分别为35.2亿吨和4.92亿吨，双双位居世界首位。从表2中也不难发现，在中国历年来一次能源消费结构中，煤炭和原油的消费比例占绝对主导地位，远远高于其他能源消费。其次，高耗能和工业部门的能源消费比重不断上升。从全球饱受雾霾天气影响的国家的情况来看，雾霾污染主要集中在工业化阶段的中后期，而目前我国正处于这个时期，规模的工业发展与高耗能产业分不开，这些产业不仅能耗高，污染也严重。2011年，中国工业部门耗能量246440.96万吨标准煤，占能源消费总量的比重约为71%。2012年六大高耗能行业④增加值比上年增长9.5%，能源消耗量更大。同时由于受限于能源技术水平，能源利用率低，进一步加重了能源对空气造成的污染。

　　来自生产领域的原因：工业废气大量排放，二氧化碳排放量逐年升高。作为国民经济发展的支柱性产业，工业为中国经济的增长作出了巨大的贡献，历年来工业增加值约占GDP总量的40%左右，2012年工业增加值为19.97万亿元，占当年国内生产总值的38.48%。工业废气是当今世界主要的环境污染源。工业废气中的有毒、有害成分主要有二氧化硫、二氧化碳、一氧化氮、二氧化氮等类物质，其中对人体和自然环境最具杀伤力的是二氧化硫。2012年，工业排放的二氧化硫约为2117.63 万吨，烟尘、粉尘为1235.77万吨，全国治理工业废气共投入资金257.71亿元。同时，2012年中国化石燃料排放量居世界第一，占比总排放量的27%，超过美国14%的占比，碳排放增长了5.9%。大量二氧化碳的排放量不仅影响气候，更对空气污染产生直接影响。

　　来自消费方式的原因：机动车保有量不断提高，汽车尾气加重空气污染。随着工业化、现代化进程的推进，中国机械化程度不断提高。以汽油、柴油为燃料的农业机械和汽车的保有量迅速增长，尾气排放成倍增加，令可吸入细微颗粒物以几何数级上升，是造成大气污染日益严重的主要原因之一。据《2013年三季度全国机动车和驾驶人统计分析》数据显示，截至2013年9月，全国机动车保有量达2.49亿，与2012年年底相比，增长了3.6%，其中私家车保有量已达到8507万辆，是10年前的14倍。车辆的急速增长不仅使道路出现拥挤，更促使一氧化碳、碳氢化物和二氧化碳的排放量明显增大。中国科学院“大气灰霾追因与控制”专项组公布的研究结果显示，在北京地区，机动车尾气为城市PM2.5的最主要来源。据有关数据显示，尾气对北京PM2.5的贡献率高达20%~30%。尾气污染逐渐成为部分城市雾霾天气的主要推手，对人体健康及城市环境造成极大的危害。

　　来自城镇化发展模式的原因：粗放式、跃进式城镇化与大城市病。中国城镇化很大程度上是一种以高耗能、高污染为特征的发展模式，片面追求快速城镇化使得一些特大城市规模无序扩张，人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，环境污染、居住拥挤、交通堵塞、房价高企等“大城市病”凸显。一是片面追求大城市，高速城镇化，使我们走了一条高能耗、高污染的城镇化之路。根据有关数据分析，城市规模越大人均消耗的能源越多，一个农民转变成城市人，平均能耗将增加3～5倍；如果直接进入大城市生活，尤其是特大城市，能耗将增长5倍。大城市是全国能耗和碳排放的大户，以北京为例，2012年的常住人口已达到2069.3万，全市能源消费量7177.7万吨标准煤，万元地区生产总值能耗0.436吨标准煤。随着城镇化的快速发展，城市高耗能、高污染程度将不断加深。

　　二是城镇化进程中大量的建筑扬尘，加速雾霾形成。伴随着中国城镇化的快速发展，中国城市正在迅猛地“长大”，来自卫星遥感图像的数据显示，整个国家的城市建成区面积在过去20年中增加了2倍以上。2000~2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，城镇建设用地年均增长110万亩以上。在城镇化发展过程中，建筑工地扬尘导致PM2.5的大量产生。中科院大气物理研究所的研究结果表明，土壤尘对北京地区PM2.5的贡献率为15%，在秋冬季节，来自建设工地的浮尘和街道的再悬浮尘是土壤尘的主要来源。2012年中国建筑业增加值35459亿元，比上年增长9.3%。而大部分施工单位环境意识淡薄，环保技术水平落后，片面追求经济效益，对施工现场缺乏严格有效的管理，使得建筑施工扬尘大范围飘散，对城市空气环境造成较大污染。

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