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时间：2018-09-26 21:34:58 作者：admin来源：中国治理网
关键词：善治;多维度;机制;实现
何哲，中央党校(国家行政学院)公共管理教研部教授，研究方向包括网络社会治理、行政体制改革、国家发展战略等。
[基金项目]国家行政学院院级重点课题:“面向未来的世界治理体系与人类命运共同体构建研究”(18ZDXM001)。
治理这一问题，经上世纪八十年代末期被作为学术概念从国外引入至今，已经被讨论很多了。特别是在近年来，由于作为一种现实中的国家建设目标被提出，更成为学术研究中的热点。对于治理的各方面研究已经很充分，不用再过多赘述。简而言之，学术上的治理概念认为，治理改变了传统单向单主体由政府提供社会管理的模式，转为社会多个主体互相协同，共同形成社会秩序的模式。从语汇的使用上，则存在与管理等同论、专项管理论和多元共治论等多个观点。在治理的层次或者对象上，则又分为国家治理、政府治理、社会治理、公司治理等等。总而言之，治理作为一种概念已经被广为人知。
有了治理，则就相应有了善治或者良治。所谓善治，就是指好的治理，或者理想中的治理。其描述了一种最优或者最佳的治理状态，这种治理状态是在现有社会条件手段下能够兼顾大多数主体利益的一种状态(俞可平，2001，2011)。从善治的达成条件而言，现有的研究则通常归纳至民主、法治等现实政治制度的实现(何哲，2011)。总而言之，治理是一种现实政治或者社会秩序能够兼顾大多数利益满足的状态。
然而，善治目前这种语义属性，过于注重利益导向和现实政治经济层面的单一维度。而忽略了人的主观感受和复杂的心理需求，人对于物质有复杂的需求，同样，人对于社会状态和组织也有复杂的心理需求。这种心理需求，决定了公民对于治理状态的满意或者不满意，其不仅是单一的经济、政治层面，更涉及到人的多维度的心理需求，从而形成了复杂复合的治理维度结构。要实现善治，就必须要同时实现立体垂直层次的多个维度的治理满足。从而在整体上形成完整的治理体系。
本文试图探索这一问题，并最终逐渐剖析治理的不同维度，本文将试图回答三个层面的问题：1)治理最终要满足什么，以什么为导向?2)治理所蕴含的复杂空间到底是什么?
3)现实中应该如何构建以及平衡垂直层面多维度的治理?
一、治理最终是基于个体心理空间的治理
如前所述，对于治理和治理效果的探索，有很多维度，包括：经济维度、政治维度、文化维度等，如衡量经济发展水平，人均占有财富的多寡，政治参与程度的多少，文化繁荣的程度等。但最终，治理还是离不开一个根本问题，治理到底是服务与谁?谁来评价治理的好坏?
如果从国家的角度，那么治理是服务于国家的发展与强大，因此，衡量治理的根本则在于其物质基础的多少。这种物质基础，既用来满足人们的消费和占有需求，而在人类的大多数历史中，这种物质财富还用于转变为对外扩张的资源，从而扩大自身的生存空间，这是一种治理的视角。
如果从历史的角度，那么治理的衡量要以一支文明在历史上所能够达到的高度来衡量的，这种高度不仅指国土的面积，人口的多寡，还指其在思想、知识与文化领域所创造的价值和高度。
如果从政治角度，那么治理的衡量，就要从政治的稳定度，政权交替的平稳，政治架构的平衡、政府决策的质量、廉洁程度角度来衡量，以及包括政治制度的制定是多数人还是少数人，法律形成是个体意志还是群体意志等等。
如果从社会本身的角度，则治理的衡量要以社会自身的稳定状态与组织程度来衡量，一个社会是不是处于长期稳定的，是不是经常有内乱，群体性事件等。
以上只是列举了一些衡量治理水平的层面，然而很不幸的是，大部分衡量治理的层面，都是基于宏观指标，也就是基于国家视角或者历史视角。而忽略到了，在宏观的视角背后，每一个个体的生存质量与满意度的问题。
然而，治理最终的目的，是让每一个普通的公民过上自己满意或者幸福的生活，这种幸福，既是基于客观的要素，如财富、安全，也是基于主观的要素，如公平、自由、友爱等。即便是在宏观指标下，一个国家的治理状况很好，如经济总量很大，国力很强大，但是大部分公民过的不幸福，那么，只能说，这一国家的治理，是围绕少数人的治理，而不是基于全体国民的治理。因此，首先，应该明确一个基本的观点，即，国家是为国民服务的，国家的治理，最终是为了人民的满意和幸福。所以，治理最终是要基于个体的幸福的，宏观的治理状况是无数国民幸福和满意的叠加。最终，能够评价治理好坏的，也是无数普通的公民。
作为个体，对于治理的评价，又是一个复杂的结构。治理作为一种制度产品或者社会结构的产物，是通过多个层面，作用在复杂的个体身上。而个体，则通过整合不同层面的作用，最终形成了一种心理上的感知，这种感知，形成了对整体治理状态的评价。
图1 展示了这一基本过程，可以看出，从实际的治理到最终形成对治理的评价，实际上是经过四个阶段的。第一阶段，现实的各种治理主体，通过制度、法律、协商等手段，形成社会的实际治理状态，这是在客观层面的。第二个阶段，实际的治理措施和状态作用于不同的个体，由于不同个体具有不同的特质，包括不同的个人需求偏好，形成了个体对于治理的满足感。第三阶段，个体对于治理的满足感，再与个体心理空间形成的价值标准结合，则形成了每个个体对于治理状态的判断。第四阶段，无数个体个人对于治理的判断，最终汇集起来，互相影响，汇总成为治理的整体评价。尽管这一整体评价，并不是有一个具体的体系，比如每年通过特定的渠道打分给予评价(在未来大数据进一步发展，或许会形成)，但从客观而言，的确会形成一种总体的个体治理满意的加总。这种加总，最终反映了治理的程度与效果。而在以上的阶段中，可以发现，最终治理是通过个体感知并进入个体心理空间形成的判断加总而来的。因此，可以发现，归根结底，治理的状态和满意程度，是依赖于个体心理空间的评价与构建的。换句话说，善治的达成，最终也是依赖于个体心理空间的构建的。
从个体的心理空间而言，个体的心理是一个复杂多维度的体系，这一复杂的体系，在不同的心理学流派中已经有了较为充分的体现。例如，佛洛依德就将人的心理划分为，自我，本我与超我;马斯洛的需求层次论，则将个体心理划分为生理、安全、社交、尊重与自我实现;ERG理论则将个体心理需求划分为生存，关系与成长。这些不同的理论，本质上说的都是一回事，即，人的心理空间，是多层次复杂的模型。这种复杂模型，使得对于人的需求满足是复杂的，而作为外生的治理供给，同样也是复杂的。
二、心理空间的治理包括多重体系
进一步探究个体的心理空间，从心理空间角度的结构来看，个体的心理，不仅是客观世界的反应和心理镜像，更是包括了个体主观对客观世界的加工和再造，乃至以个体为中心，重构了整个个体能够感知的客观世界(何哲，2017)。因此，绝不能像传统意义上讲个体视为一种高度同质化的点，只需要提供相应的秩序与产品供给，就能够得到个体满意和积极的评价。而是需要清晰了解到，每一个体都具有丰富的内在心理结构，每一个体都形成了一个完整的主观世界。
图2描述了人的心理空间的多重维度的一个结构，实际上心理空间还有许多其他的维度结构。在图2 的结构中，人的心理空间实际上是包括三个维度的，第一个是时间维度，即基于历史过去经验的判断，对现在个体状态的评价，以及对未来个体状态的预期。第二个维度则是个体的垂直需求维度，如以马斯洛的层次需求论而言，则包括了生理、安全、社交、尊重、自我实现。生理与安全是最基本的需求，而其他的需求则是个体发展与完善的需求。第三个维度则是横向比较维度，包括对其他个体的判断，对其他个体也是包括对时间维度的判断，和垂直多层次需求满足的判断。
这三个维度之间共同影响了个体对自身状态的判断与满意程度。例如在时间维度，如果个体认为，自我在过去的状态比较好，而现在的状态比较糟糕，那么个体的自我评价就会相对降低，并进而认为未来可能会持续变坏。如果，认为过去和现在虽然不甚满意，但未来的前景很好，个体的自我评价就会相对较高。而在垂直需求维度，如果自我认为自身处于较低水平的需求满足上，那么对自我的评价就会相对较低。反之，如果较高层次的需求得到满足后，自我就会对自己的评价更为满意。在水平维度也是这样，绝大多数个体都是以自我为中心来构建主观世界的，如果个体与其他个体比较，认为自己的状态要好于其他个体，那么，自我的评价就会较高，反之，如果认为自己与其他个体比处于不利的状态，那么就会导致个体的评价较差，甚至会低于其本身所处的社会位置的应有状态。这就导致，相对之间的评价会产生更为两级分化的状态。例如，在最近的多份调查中，都显示，人群中的大部分都认为自己是弱势群体。这就是横向比较所导致的个体自我评价抑制的现象。
个体对于自身的评价，实际上也就是个体对于治理的评价，如果在一个社会系统中，大部分人对于自身的评价，都较高，认为自己很幸福，过上了自己想要的生活，那么这个治理系统，就可以被认为是善的或者良的。反之，如果一个社会内的相当一部分人，每天都为了基本的生存发愁，或者为了未来的不确定性担忧，或者总认为别人过的比自己好，自己很不幸，那么，这一系统的治理状态就是不良的。因为，归根结底，治理是一个社会作用在个体身上的唯一可操控的外生变量。个体的幸福满意与否，作为单一对象，是个体自身与治理共同的作用结果，但是作为群体对象，其满意与幸福，就是社会系统治理行为的结果。
所以，由于个体心理空间对于自我评价的复杂性，实际上也决定了个体对于治理评价的复杂性。因此，我们可以得出，最终治理的效果，是基于大量个体复杂心理空间多重维度评价的汇集。因此，作为治理，必须要解决复合维度的多层次心理满足问题。
三、善治至少要解决六个维度的治理
回到善治的问题，如之前提到的，目前基本上所有的善治的讨论，还是停留在现实的政治层面。我们更多的将善治，看成一种“治”，或者一种政治结果。实际上，善治的核心与重点，在于“善”的层面。社会达成了善治，本质是善的状态，而不是治的行为。因为善治本身，也蕴含了主体之间自觉自愿自发的达成善，而不是外界强加的治的理想状态。
因此，当讨论善治时，应该更关注善的达成，而不是治的手段，这就要求，从超越政治行为的角度，来看待善治的实现，结合之前的个体的心理空间评价，善治的达成，至少要有六个从高到底的层次维度需求的达成与满足。这六个层面包括：信仰、自由、信任、公正、秩序、生存。这与马斯洛或者其他类似的需求层次理论相似。但不同的时，通常的需求理论都强调底层的达成才能实现上一层。然而，在善治的层面里，底层需求的满足当然很重要，但是同步的上层需求的达成，同样很重要，甚至更为重要。从底层到上层，当然存在一个逐级累积的过程，但并不意味着在底层未达成时，上层需求的满足就应该无所作为。相反，上层的达成对于底层的满足也会有重要的意义。因此，我们论述的顺序，也根据重要程度，从上往下论述。
(一)信仰解决人的最终价值与归宿问题
首先是信仰，信仰解决的是人最终为什么活的价值问题以及人因何而生又会归于何方的终极问题。古希腊的哲学家们曾认为，万物都有一定的目的，即便是两块石头的相互作用，也会有目的，而人生最终的目的，是达成至善。人的生存与归宿，是困扰每个人一生的终极问题。人们不解决好这一问题，就没有办法在现实的生活中，达到安稳与平静的状态。而安稳与平静，则通常被认为是找到内心的善的途径与必备的条件。
因此，信仰体系，就是服务于帮助人们解决自身的存在价值与最终的归宿的。不同信仰的人们，会选择不同的生活方式，但最终都能够在这种生活方式中归于平静。信仰有很多种，典型的信仰可以按照价值和未来分为几个大类。
人生有价值论。这种观点认为，人的生命始终是具有某种特殊的意义的。例如前述的亚里士多德的目的论。以及马克思主义认为，认识与改造世界是人的目的。大多数的良性的宗教以及非宗教的信仰，都试图建立一种人生的价值体系。例如基督教认为，人的价值，就在于一生的作为是否行善或者行恶，等到弥赛亚重新降临时面临最终的大审判，善的上天堂，恶的下地狱。佛教认为，人的一生，都是处于一种选择与修行之中，行恶则种下恶因，行善则种下善果。善恶的因，都会在未来的生命里开花结果，最终反馈到自己身上，佛教称之为异熟。所以佛教认为，人的行为都是自作自受，生命的意义就应该行善与求智慧，并最终通向涅槃的解脱。马克思主义则认为作为个体，认识世界与改造世界为目的，作为人类整体，则最终会建成理想的共产主义社会。中国儒家则认为，修身、齐家、平天下是君子的目的。
总之，无论是何种价值，人生有价值论，则赋予人类一种新的使命和责任，这种使命和责任，虽然可能会由于现实的因素无法达成，产生负面的效果，从而引发短暂的自暴自弃，但整体而言，有信仰与坚持的人，会比没有信仰的人更为幸福和更容易找到内心的归宿。
人生无价值论。与有价值论相对应，人生无价值论从人类社会的早期就相伴相生。例如古希腊的犬儒学派就否定人生具有某种的意义，认为把人生赋予某种意义，实在浪费生命，因此，犬儒更在意自体的安逸。另一种无价值论，则强调人生没有更高的价值，人生来具有七情六欲，因此，满足自己的欲望，并且不断提高满足的程度，就是人生的目的。这演变为了享乐主义。犬儒往往导致自我封闭和自暴自弃，享乐主义则往往导致人更多的沉迷于无休止的物欲与情欲之中。前者虽然无害于社会，但是无助于人类本身的进化，并且为社会创造财富，因为犬儒主义者认为这些都是虚无。而后者则会引发无穷无尽的欲望追求，因为人类的欲望有一个简单但是终极的属性，就是边际效用递减原理。当一种物质需求满足后，同样的刺激产生的舒适感就会减弱，人就要不断寻求新的刺激，而最终往往会导致奴役或者伤害其他人类，因为物质总供给始终是相对有限的。
人生无价值论在通常的语境下被认为是没有信仰。没有信仰在不同的语境下包括两个意义，一种是人生无价值论，一种是无来生或者归宿论。一般而言，或者从历史与现实而言，有信仰的社会，由于形成了人们内在的行为约束，并自我的调节自身的目的、价值与欲望的矛盾问题，从而导致更平和的看待这个社会和形成合作，促进整个社会更好的善的达成。
是否有来生的问题，是信仰中的第二个核心问题，或者最终的问题，其解决的是人死后的归宿问题。这个问题往往非常复杂，因为，随着科学的进步，有无来生，往往变成了一个是否信奉科学还是迷信的问题，所以使得人们恐于谈论这一话题。但是，是否有来生，的确深刻的影响了人们的现实行为，如果人认为死即是最后的终结，人生只有一次，那么人很容易产生强烈的生命恐惧，并极度的用物欲满足自己的需求，因为可能是最后一次了。很少有人能够在面临终将死亡的结局而不挣扎或者恐惧的。因此，人们求助于宗教或者其他学说，试图找到自己的安逸的归宿从而摆脱死亡带来的恐惧。这里，不是要说，一个好的善治，一定要用一种来生的学说才能满足，而是说，必须要正视这种死亡恐惧，允许或者默许人们选择一种手段来实现对于来生的寄托，而是否有来生，则不应该成为一种政治问题，过度的扩大化，无益于解决人们的焦虑与恐惧，反而会加剧这种挣扎，和现实的物欲或者报复。而应把来生看成一种哲学问题去淡化，例如柏拉图就相信人类的转世，而不是作为政治问题强化。
因此，善治在信仰层面，必须要建立一整套完善的社会价值体系，这一体系既要包括现世生存的意义，也要能够对最终的归宿问题给予妥善的回答。从而使得人们能够在整个人生中，构建一整套价值逻辑，并以此达到心灵的安宁与平静。否则，人类就会自我构建价值，比如过度的追求欲望的满足和奴役他人，从而阻碍整个社会的善的达成。
(二)自由解决人在现世的追求与理想状态
信仰解决的是生存与行为在最高层面的意义问题，并不是只要有信仰，人就可以完全的解脱与达到善。这还需要向下一层的需求满足，作为个体的人在现实生活的自由与自在。这就需要自由体系的支撑。
人的构成是复杂的体系，在信仰层面，要实现灵魂的安逸，但回到现实，则要面临着极为复杂的身体需求与心理需求。这种灵与肉的需求，反过来，则成为束缚人类的枷锁，因此，作为个体层面，在现实的实现目标，则是实现自由。
什么是自由，自由有两个层面，或者三个层面。一是作为个体的层面，个体的层面又分为意志的层面与身体的层面;二是作为通向更高一层的精神(信仰)层面。在个体意识的层面上，自由意味着个体能够决策自我的意识或者行动的意志，即个体可以自由的想象或者思考某种问题或者场景而不受到约束或惩罚;在个体身体层面，自由意味着个体可以具备将自己意志转化为行动的能力与权利，当然个体可以选择不做，但是个体在自由的范围内，如果想做，就可以实现。而在通向更高一层的精神(信仰)层面，意味着，自由可以使得人们具有通向更大自我的能力，或者更高至善的能力。因此，自由实际上是个体所具有的最完善的现世生存状态的抽象描述。因此，自人类有史以来，人们渴求自由，故裴多菲著名的诗句“生命诚可贵，爱情价更高，若为自由故，两者皆可抛”。
对于自由的体系而言，有积极自由与消极自由(柏林，2003, pp.186-246)。积极自由是个体努力争取实现的主动自由，服务于个体的欲望满足与发展目的，最终表现为个体支配自己与外界的权力。消极自由，则是个体能够满足基本的生存与思想的权利，最终表现为自我具有最小范围的权利。无论是积极自由，还是消极自由，都深刻的隐藏在个体的意识深处，并时刻表现出来。
无论是积极自由还是消极自由，这都是社会系统应该给予充分的制度保障并进行平衡的。一种措施是通过各种方式的努力，增加整个体系内从物质到精神产品的供给，并减少人们自我行动的体制障碍和暴力恐惧，尽量使得人们在行动之中接触到的来自于体制的暴力藩篱。而第二种措施则是构建完善的法律体系，来平衡人与人之间的自由冲突。因为，自由有一个深刻的属性，就是个体之间的自由往往是互斥的。除了在通向更高的精神层面的自由意外，个体的意志与行动的自由往往会互相冲突。即一个个体的积极自由，往往会以其他个体的利益与权利侵犯为代价，因为人类在长期以来都是处于资源相对紧缺的状态。这就意味着，作为治理的社会体系，必须构建完善的法律措施，来消除或者抑制人们在自由边界的冲突。所有的社会冲突，本质上都是人与人之间的冲突，都是自由边界的冲突。
而对于自由的内容而言，罗斯福所提出的四大自由，“言论与表达自由，宗教信仰自由，免于匮乏的自由，免于恐惧的自由。”实际上涵盖了从消极自由到积极自由乃至心灵的通向大我的解脱的自由的主要内容。言论与表达自由，体现了个体自我意志的不受干预与自我社会表达的独立自主;宗教信仰自由，则体现了人类如何建立生命的价值观与归宿的自主意志;免于匮乏的自由，则体现了个体实现对生存基本需求的物质体系的满足，这属于消极自由的重要部分;免于恐惧的自于，则体现了个体对社会安全的需求满足和避免暴力与威胁的权利，这也属于消极自由的重要部分。
正因为此，善治在现世个体层面的实现，就是实现人的自由，因此，马克思将他心目中的理想社会——共产主义的目标定义为“人的自由全面发展”。从自由的实现而言，则应该实现从物质与个体生理需求的满足到发展的多层次诉求，以及畅通的通向信仰台阶的路径。
(三)信任提供个体的现世群体归宿
人类，归根结底，是一种群体生存的生物。脱离群体的个体，无论其生存质量还是治理水平，都远远无法与群体中的个体相比，人在现世中，生存于群体，而归于群体。群体的良性状态，或者善的状态，则是群体内部个体之间的充分信任。有信任的群体中的每一个体，能够在现世中得到安稳的归属。因此，如果信仰解决的是生死或者来世的归宿，自由是个体现世的最终目标，那么信任则提供了个体在现世的群体归宿。因此，善治的达成，在自由之下的，则是信任的构建。
人为什么会互相的不信任?这是思考如何实现社会信任的关键。人的不信任至少来自于三个层面，逐渐加剧了整个社会不信任的程度。加剧不信任的最底层面的是个体独立的利益导向，由于社会中绝大多数的个体都是以自我的生存和利益导向为行事原则，那么，每一个体在与其他个体交往的过程中，会首先思考的是，对方是以其自身的利益为导向，那么，个体自己的利益就有可能受损。这就构成了社会不信任的客观基础。
加剧不信任的第二个层面，则是来自于个体之间的信息不对称或者欺瞒。社会存在普遍的信息迷雾或者交易成本，是人类社会的基本现实，因此，处于不同信息位置的个体，所掌握的信息量是不同的。这就导致了，具有更多信息的个体，在与其他个体交互中具有优势地位，从而获取更多的利益，这是客观层面。而主观层面，则处于优势信息地位的主体，会故意扭曲信息，从而导致其他主体的判断与选择错误，最终利益受损。
加剧不信任的第三个层面，是对契约(包括书面与口头，以及正式与非正式)的违背或者背叛。为了促进各自利益个体的协作和减少伤害，从而保护整个群体的繁衍生息与进化，因此，群体内部形成各种各样的契约，包括正式的法律制度、合同、以及非正式的社会风俗和道德伦理等。当个体存在个别背离契约的情况发生时，社会能够及时的给予相应的惩戒，从而在最后层面阻止违背契约情况的普遍发生，就能够构建基本的社会信任。而反之，当这种惩戒不能够及时发生，从而创造了一种违反者获利的劣币驱逐良币的普遍违背现象，那么，社会的基本信任底线就会被击垮。人们会普遍不信任陌生群体以及提供惩戒的公权力。(黄璜，2013)最后导致社会行为的原子化与基本的社会群体归宿的丧失，人们想尽办法钻契约的漏洞并互相伤害。
而从构建信任的角度，存在着四条基本的路径。首先，对于个体行为的自我导向而言，也就是个体的自利性行为，由于个体的自利性行为，是个体行为的基础，这一点几乎无法被改变。自古至今，有很多治理思想家，都试图通过思想道德的教化，来改变人的自利性行为，认为人性本善，最终会通过教育而使得每个人都变成利他行为导向的，这些仅凭教育的尝试，毫无例外的都失败了。个体几乎不可能改变自身自利性的行为基础，或者说，这个社会绝大多数的个体都是以自我为中心而行事的。但有一点可以改变，即个体自利性行为的前提是自利可以产生更大的个体收益，如果社会中产品足够丰富，那么即便不采用自利性行为，也可以达到相同的经济收益，那么个体就会淡化自利性行为的迫切性。这也就是为什么所谓的原始共产主义，个体私有产权的概念会相对淡薄一样，因为面对相对充裕的自然产品，个体无需采用过度自利的行为，相反，合作利他的行为会获取更多的猎物。
其次，对于信息不对称或欺瞒而言，要通过构建有效的社会信息通路和开放来实现，这不意味着每一个行为和个体的信息都要开放，但是在关键的合作形成时，利益的相关方要有权利知道合作者的基本信息和信用情况。通过这种手段，来实现对个体违反信用的约束。例如在传统时代，不良厂商由于其产品信息很难被其他区域的消费者知晓，或者由于信息传播的滞后性，即便知晓也已经产品销售完毕，因此，很难及时发现并制止违约行为，只能通过事后的监管和处罚，但是是否能够被发现也存在概率问题。然而，在网络时代，网络经销商的每一个来自消费者的销售反馈，都在销售网站上呈现，潜在的任何一个购买者都会看到，一旦已购的消费者对产品质量不满，并且有相当数量的同样看法，那么潜在的消费者就不会购买。这就形成了对厂商质量信誉的客观约束。同样的，类似的评价信息和社会主体信用平台的构建，都会对个体的行为进行制约，同时也会使得合作双方处于相同的信息位置，减少单向隐瞒产生的决策误导。
第三，对于公然违反契约或者背叛契约的，公共权力和社会整体要相应的道德和法律的赏罚机制。其中重要的是惩罚机制，也就是如果一方违背了契约，那么法律应该对于违反者以严惩，并且这种惩罚要向社会公开，以抑制后续其他的违反者的效法。一种常见的情况是，由于公共管理资源能力有限，无法及时发现，或者惩罚违反契约的行为，或者惩罚的力度过轻乃至没有惩罚，那么这就造成了一种极坏的后果，所有人都会以破坏规则为榜样。由于现代社会本质上是建立在契约之上的，因此整个社会建立的契约体系结构就会涣散。另一种更为恶劣的情况是如果公权力不能被善的人和团体掌握，从而被用于治理者的私利，导致公权主动破坏与人民的契约。那么，人民就会更加效仿破坏契约的行为。最后一种情形则是更为严重的，就是对守约的道德伦理的放弃和败坏，乃至于社会道德普遍不认为违约是一种不好的行为，当这种情形发生时，这个社会就陷入极为严重的契约和信任危机。当然，一个信任破坏的社会，以上的三个层面往往是同时存在的。同样，为了维护社会信任，任何时候，对于守信的个体，都应该给予各种形式的奖励，当然，可以是公共管理机构、第三方社会机构或者企业、或者社会本身。
最后，是信仰对信任的作用。信仰不仅解决生命的价值与归宿问题，同时也制约着个体现世的行为。对于个体的自利导向而言，有些信仰通过建立一种复杂的未来报偿体系，来使得人们相信，帮助他人本质上是帮助自己，因为可以积累福报或者积累善，从而来世有更好的投胎(佛教)或者上天堂(基督教)。对于信息不对称或者欺瞒而言，有些信仰同样建立一整套完善的奖惩机制。例如佛教讲五戒，其中不妄语，是重要的戒律。犹太教或者天主教都有类似不妄语的戒律(如摩西十诫)。本质上都是从信仰层面对人的不诚实的抑制。对于违约或者背叛而言，同样在不同信仰中都高度重视，例如圣经里讲，“不可违背誓言，必须向耶和华履行你的誓言”(《马太福音》)。佛教中讲因果报应，个体对其他个体的背叛，日后也会同样作用在自己身上。因此，一个有信仰的社会，相应的会赋予人与人之间契约的一种神圣感从而保护社会减少违约背叛的发生。
(四)公正体系形成基本的社会状态判断
信任层面再往下，就是公正体系。信任决定了个体的群体安全归宿，信任的形成，也是需要社会公正作为支撑的，反过来，即便普遍的社会信任没有，但是公正依然可以独立发挥作用，在自身的维度上维护治理的结构。
汉语中的公正，实际上是两层意思，是公平与正义的结合，这其中公平指的是利益分配层面的正当性与合理性，而正义更多的是在社会规则与行为中的价值的正当性。因此，实际上，善治中的公正，包括三个层面：社会价值的正义;法律体系的正义;资源与位阶分配上的正义。
1.社会价值的正义
所谓社会价值的正义，是指这一社会在根本的目的与存在价值层面，是高尚和善的，换句话说，是正义的。.在人类的不同历史时期和不同社会阶段及相应的不同社会形态，隐含在其表面上庞大的外在组织形式下，一定存在着这一社会自身的核心目的与逻辑。例如，在奴隶社会中，社会的存在意义就是奴隶贵族的享乐和征伐，大量奴隶主为了自身的利益而用血腥与残暴统治着社会。在资本主义时代，早期的自由资本主义以资本累积为社会的内在目标与逻辑，通过自由竞争的制度，使得资源向社会效率前沿面集中，间接的增加了人类生产率的提高。进入到垄断资本主义时代，资本与权力密切结合，以垄断资本的增殖和统治为最终目的，最终造成了严重的社会问题与危机。社会主义其初衷是改变人剥削人的人类历史，建立平等正义的社会体系。当然在其实施过程中存在曲折性与阶段性，但其内在的基本逻辑是不变的。总而言之，一种社会内在价值的正义，决定了这一社会在根本价值层面的正当性，同时也能够使得人们对未来与社会内在逻辑产生信任与安全。
2.法律体系的正义
在社会价值的驱使下，社会形成一整套保证价值实现的法律体系。例如以暴力统治为价值的社会，就会构建一套保证其少数统治者利益的社会制度，如爵位制度、官吏制度、封邑制度、人身制度、劳役制度等。以资本增殖为价值的社会，就会努力使公民资本化，保障私人财产不可侵犯，并限制公共权力对私人财产的侵掠。以社会公平为价值的社会，就会更多的在意社会分配的平均化、劳动者权益以及收益与贡献相等等方面的制度保障。因此，法律体系第一个层面的正义依然是核心价值和导向的正义。
法律是围绕社会最终价值来构建的，但是由于法律体系具有丰富的结构，因此，在现实中往往不能保障最终目的的达成。例如，社会稳定和谐是一种良好的状态，但是社会的稳定和谐往往是社会矛盾得到公正妥善处置，善恶行为能得到相应奖惩的自然结果，而不是一味回避深刻矛盾，而从表面上压制矛盾的暴露。又比如，法律的最高原则是保障公民的平等权利和合法权益不受侵害，但是在具体的不同的下位法规中，又对公民权利进行种种不平等的限制和约束，人为制造制度不公。这就很难体现法律体系内在本应有的对社会价值的实现。因此，一旦出现这种问题，需要认真对待，从而保证整个法律体系的内在一致性。如果，社会的核心价值只是在最核心的法律中体现，而不能落实在现实生活中，就会在公民心中构建对形式正义的否定性判断，反而严重伤害了社会正义本身。因此法律体系第二个层面的正义是整个法律体系内部构建有效的自洽性从而保障整个法律体系的正义。
法律体系正义的第三层面，则是法律体系实施的正义。如果有了高尚的法律价值，完善内恰的法律体系，而在实施中却大量存在枉法或者滥用或者闲置的问题。那么，法律体系本身也会遭受质疑。法律体系更多的是对违法行为的惩罚为表现，影响法律实施正义的最大问题，是能否做到公民在法律面前的被公平对待。如果同样的案件，由于主体不同而形成了迥然的对待，那么整个法律，就失去了在实施中的制度理性与客观性。法律的威严恰恰在于其严密的体系构建的制度理性而尽量的取代个人主观判断。
3.社会分配的正义
分配正义是在最终的物质产品和社会位阶分配领域的正当性。在物质产品分配上，必须承认，人类历史中的绝大多数时代，是资源稀缺的。因此，分配总是存在着根本性的供需冲突。为了解决这一问题，人类历史上已经有多种分配原则，如信仰原则、暴力原则、等级原则、资本原则、劳动原则。信仰原则是将产品优先于祭祀，供给神和祭祀阶层享用。暴力原则，是谁更具有暴力，就分配给谁，掠夺即正义。等级原则，又可称为政治原则，是根据国家确定的政治等级序，从上至下依次分配。资本原则是根据资本投入的量按照收益成比例分配。劳动原则是根据劳动投入量分配产品。人类发展的一个趋势，就是产品分配越来越倾向于普通劳动者和多数人的利益。
物质的分配是一方面，另一种分配则是阶层位置的分配。长期以来的人类社会，本质上都是一个按照权力大小的等级分层结构，马克思称之为阶级。固化的社会阶层，必然导致内部之间的矛盾，因为优秀的社会精英并不总是出生于上流社会，尽管上流社会优秀的教育资源垄断可能会延续其素质优势，但是上流社会的更多的特权和腐败也会加剧其腐蚀程度，而下层的精英分子会越来越不满意固化的阶层。所以，一个能够持续稳定的社会，一定会解决好上下阶层流动的问题，从而使得优秀的个体精英能够跨越阶层藩篱而上升。而如何分配这种上升的空间和位置，是一视同仁的竞争，根据知识、能力、素质，还是根据血缘关系，最终堵了下层精英的晋升之路。这就是对于个体社会位阶的分配正义问题。中国古代科举制的重要价值，就在于在明显的特权社会中，铺就一条相对公平的下层通往上层的路。以至于欧洲近代多位启蒙思想家盛赞其为人类最优秀的制度。来华教士利玛窦甚至说科举使得中国由哲学家治理，实现柏拉图笔下的理想国。因此，古代稳定的封建王朝，往往延续两三百年的统治，是存在一定合理性基础的。
因此，善治在分配正义上的实现，一定要尽力保障其能够兼顾大多数人的合理诉求和实现对劳动付出的有效补偿，阻止两极分化的形成，无论其多么形式正义和符合程序。其次对于阶层上升而言，一定要打通公平的上升通道。尽管以上两个方面，都会受到既得利益集团的阻挠，但从社会长治久安与正义的实现而言，是必不可少的。
(五)秩序体系形成基本的行为规范和社会结构
秩序体系是对以上各种深层次结构的制度和运作支撑，对于一个社会而言，就是基本的政治体系与法律体系以及基于此形成的安全体系。已有大量的研究表明，善治的达成，最终在制度层面，要形成民主与法治的制度架构(何哲，2011)，从而保证政治的参与、少数群体的利益、公民权利的维护、社会正义的实现和暴力的控制(North,Wallis&Weingast，2009)等，不再过多论述。
尽管如此，依然需要强调的是，以上所有满足善治的治理需求的达成，最终还是要体现在秩序层面，但是并不是说，民主与法治的秩序实现，就一定会达成善治的状态。这是需要研究者和实践者需要高度注意的。善治的达成，始终是一种复合状态。因此，我们将秩序层面的民主与法治放在善治等级需求序中的倒数第二层，也就表明了这一观点：没有民主与法治的达成，善治是无论如何也不可能实现的，但是有了形式上的这两点满足，善治依然需要一个庞大的上层结构的支撑。
尽管秩序层面的实现，是对上层的支撑，但上层结构的信仰、自由、信任、公正的价值，都会对秩序的形成产生制约，没有一整套完整的上层结构，也就无法单独实现民主法治的构建。曾经一度有一种观点认为，在一个向现代文明的转型国家，可以优先建成法治，再建成民主，这种法治优先论，被证明是一种伪概念，因为自近现代以来，民主与法治就是一个硬币的两面。法治本身就意味着普遍的人民主权与授权，也就是民主。所以，民主与法治，一定是同步推进的。同样，对于善治而言，也不可能单边推进民主法治而脱离整个上层结构而实现，同理，也不可能脱离上层结构而建成民主法治。关于民主与法治的实现问题，已经有大量文献讨论，不再过多重复，但是还是需要鲜明的指出，最关键还是要在根本上落实人民主权原则。
(六)生存体系是最基本的社会存在基础
善治达成的最底层支持，就是社会基本的生存体系。因为，生存始终是人类社会的第一需求。人类长期以来，都在于自然资源做艰苦的斗争，直到工业革命以后，人类才大体上获得了物质上的基本满足，似乎战胜了自然。但是，随着人类转化资源与能源能力的越来越强大，人类面临着整个地球资源与环境可持续的严重问题。因此，人类始终面临着较为严重的生存问题。
从一个国家或者社会善治体系而言，生存体系包括以下几个层面：基本资源能源;技术能力;市场制度;环境体系;安全体系。
一个国家要有基本的资源能源，包括土地和基本的粮食供给、水、矿产与能源资源等，如果没有，就需要构建一个外部的国际市场网络来进行有效的支撑。良好的善治，一定能够保障公民一个较好的物质供给。
技术能力，标志着一个国家在单位资源供给下的物质产出，好的技术能力不仅能够服务与自身，还可以通过技术贸易和输出，换取远大于自身资源占有的外部资源供己使用。因此，无论国家大小，好的治理的国家，一定会在技术方面有所专长。
市场制度则决定了一个国家经济运行的基本体系，人类已经有过多种经济运行制度，但历史证明了，市场制度可以最大程度调动每个个体的积极性和创造性，并保障经济体系的交换公平，从而增加整个社会体系的物质产出能力。因此，良好的市场体系，是构成稳定的生存体系的必然。当然，随着技术的进步，市场体系会变换不同的形式，例如从有形的人与人交换的市场，转变为信息技术创造的网络市场或者虚拟空间市场。乃至形成更为严密的生产到消费直接联系的全域数字生产体系。
环境体系是一个国家基本生存延续的基石。工业革命后期至今，人类社会特别是发展中国家普遍面临着较为严重的环境问题，因为缺乏发展所需要的制度与技术优势，因此，发展中国家多采取资源与环境换取发展的方式来实现经济起步，然而，这产生了严重的自身环境可持续以及全球环境恶化的压力。当然，发达国家同样面临着传统能源资源模式的转型压力。总之，环境体系，决定了一个社会最基础的生存自然场所，直接决定了治理体系的存在状态。
安全体系，主要指的是外部的安全，在长期人类的历史中，互相的竞争演化的国家冲突于民族生存竞争，是非常惨烈的，因此，一个稳定的安全体系，是生存的基础，确保国家民族基本的生存空间。
如果将以上的环境体系排序，那么最低层的是基础资源能源，基础的生存资源是第一位的，其次是安全体系，确保国家民族的生存空间，第三层是环境体系，第四层是市场制度，最顶是技术能力。
由此，就得到一个完整的善治体系结构：
四、实际的善治达成是多维度宏观构建与微观心理共同作用的结果
在现实治理中，往往有一种观点，认为善治的达成是有层次性的，认为只有在下层治理需求实现之后，才能够实现上一层的有效治理。实际上，这种观点，显然是不对的。如前所述，整个社会善治的实现，是一个严密的整体结构。下层治理的满足固然是上层的基础，但并不意味着其体系的架构是严格形成先后顺序的。相反，一个社会的信仰、信任、公正等体系，实际上是在社会建立一开始就应该构建的。而下层的经济体系，可能随着社会与技术的发展，有所变动，但是其依然深刻反映了社会的内在价值和运作逻辑，因此，整个善治的多个维度，实际上是不存在严格的依次递进的关系。对于国家的统治而言，可能存在这样的从下至上的结构，但是善治，缺乏其中任何一个维度，都无法达到。所以，善治一定是在多个维度同时实现与构建的体系。
在实际宏观治理的基础上，个体的微观评价同时也是重要的，如本文第一部分、第二部分的讨论，任何治理最终都应该作用于个体的积极主观的评价。因为，在实际的治理中，只有普通个体才是治理结果的最终评价者，任何少数个体，无论是外部的观察者还是所谓的超出阶层的思想家，都不能替代实际社会内部的个体来评价所在社会的治理状态。这也是所谓的“要让人民有更多获得感”在评价角度的体现。不存在一种外部观察很好但是内部苦不堪言的善治状态，反之，外部评价不佳，内部幸福安详的治理却可能存在。当然，理想的状态，内外部的评价都应很好。但是，无论对于何种而言，对于社会内部的治理，首先是应该以达成内部个体的普遍满足和幸福为核心。
五、结论
本文的目的是改变传统上认为善治是一种宏观的状态，认为治理归根结底是基于个体对于自身与社会的状态评价。因此，善治的实现不应该只是水平的制度构建，而应是高度复合的垂直复杂结构。而这一复杂结构，本质上是来自于公民个体复杂的心理需求与对自己与社会的状态评价结构。具体从垂直结构而言，善治的达成，必须要同步实现信仰、自由、信任、公正、秩序、生存六个层面，其中：信仰解决人的最终价值与归宿问题;自由解决人在现世的追求与理想状态;信任提供个体的现世群体归宿;公正体系形成基本的社会状态判断;秩序体系形成基本的行为规范和社会结构;生存体系是最基本的社会存在基础。这六个层面共同构成完整的善治结构。对于统治而言，可能存在逐级递进的关系，但是对于善治而言，则是要同步建构完整的复合结构。
参考文献
North, D. C., Wallis, J. J., & Weingast, B. R. (2009). Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history. Cambridge University Press.
俞可平. (2001). 治理和善治:一种新的政治分析框架. 南京社会科学(9), 40-44.
俞可平. (2011). 善治与幸福. 马克思主义与现实(2), 1-3.
何哲. (2011). “善治”概念的核心要素分析——一种经济方法的比较观点. 理论与改革(5), 20-23.
何哲. (2017). 内化空间、个体行动与社会秩序——一种统一的社会科学视角. 甘肃行政学院学报(6), 105-113.
以赛亚·柏林. (2003). 自由论:《自由四论》扩充版. 译林出版社.
黄璜. (2013). 合作的逻辑:基于强欺骗策略的演化分析. 管理科学学报, 16(9), 1-8.
原载《公共管理与政策评论》2018年第5期
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