张英洪：在发展农民权利中振兴乡村

　　振兴乡村，关键在于振兴权利、发展权利、保障权利，实现人的自由而全面发展。实践证明，凡是有利于发展农民权利的公共政策出台与实施，就会明显推动“三农”的发展进步；凡是不利于发展农民权利的公共政策出台与实施，就会明显阻碍“三农”的发展进步。实施乡村振兴战略，解决新时代的“三农”问题，必须坚持以人民为中心的发展思想和新发展理念，走以权利为导向的发展之路，把维护和发展农民权利作为根本出发点和落脚点，重点是要着力发展农民的人权、产权、治权这“三权”。

　　一、在发展农民的人权上，就是要尊重、保障和实现农民的各项基本权利和自由尊严

　　习近平总书记在十九大报告中指出：“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。”要“保护人民人身权、财产权、人格权。”[1]我国《宪法》以及国际人权宪章（包括《世界人权宣言》《经济、社会、文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》及两个公约任择决议书）对基本人权都作了明确规定。我国《宪法》已明确规定尊重和保障人权。农民应当享有的基本权利和自由的内容十分丰富，限于篇幅，我就事关乡村振兴的平等权、自由迁徙权、受教育权、健康权、社会保障权、生育权、环境权的发展谈些看法。

　　一是发展农民的平等权。城乡二元结构的实质是城乡居民权利不平等以及城乡要素的制度分割。发展农民的平等权，就要树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，建立违宪审查制度，继续加快破除城乡二元结构，废除城乡二元体制，建立城乡统一、公平、开放的制度体系，实现国家法制的统一与公正。凡是违背宪法、歧视农民的法律法规和政策文件都应当废止或修改，要加快农民在政治、经济、社会、文化等领域享有平等权利的法治建设。建议尽快批准和实施我国1998年就签署的《公民权利和政治权利国际公约》，按照法治中国建设的新要求修改完善宪法，建立健全宪法实施机制，将宪法规定的尊重和保障人权具体化、实践化，使广大农民在新时代成为共和国享有平等权利和完整公民权利的现代公民，平等参与现代化建设，平等享有发展成果。发展公民的平等权利，是针对全国城乡居民而言的。要构建城乡融合发展的体制机制，就必须加快建立既允许农民进城就业居住生活成为新市民、也允许市民进村居住就业生活成为新农人的公平开放制度体系。

　　二是发展农民的居住和迁徙自由权。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，建立了城乡二元户籍制度，事实上取消了1954年《宪法》规定的公民居住和迁徙自由权。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出取消农业户籍与非农业户籍，统一登记为居民户口。2016年1月1日生效的《居住证暂行条例》旨在推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖。应该说，上述《意见》和《条例》在消除户籍身份歧视、维护和发展公民的居住和迁徙自由权上具有里程碑意义。但是，目前，户籍制度改革的政策没有真正落地，同时，特大城市的积分落户政策事实上又建起了新的户籍壁垒。城市与农村之间、城市与城市之间、农村与农村之间的户籍迁移并不畅通，包括农民在内的公民居住和迁徙自由权并没有完全实现。建议进一步修改完善《宪法》，加快现代户籍立法，恢复公民居住和迁徙自由权的规定，明确废止《户口登记条例》，制定全国城乡统一的《户口法》，消除一切身份歧视，加快实现城乡基本公共服务均等化，实现基本公共服务在全国范围内的统一与接续转移 ，确保基本公共服务随着公民转，公民迁徙居住在哪里，基本公共服务就跟到哪里。特别是要根据自愿的原则，在制度上允许农民工及其家庭举家迁入城镇就业、居住与生活，实现农民工市民化，成为身份和权利都平等的新市民。同时，也要允许城镇居民下乡创业生活定居。要借鉴国际劳工组织的相关标准加强农民工的劳动保护制度建设，保障农民工各项基本权利。要加快构建城乡要素双向自由流动的新格局，既保障农民自由选择进城居住，也保障市民自由选择进村居住生活，从而推动和实现城乡融合发展，既实现城乡繁荣，又推动乡村振兴。

　　三是发展农民的受教育权。要在已经实行9年免费义务教育的基础上，进一步优化财政支出结构，持续提高教育支出占G D P 的比重，加大教育投入，把实施科教育兴国战略、实现教育优先发展具体落实到各项公共政策上来，全面推动社会文明进步。要把通过反腐败和廉政建设收缴国库的资金以及因降低行政成本而节省下来的“三公经费”，更多地用于教育发展和改善民生。建议从幼儿教育到大学教育阶段全部实行免费教育，进一步健全奖学金和助学金制度，在幼儿园和中小学全面实行免费午餐制度，同时确保午餐质量的绝对安全，体现健康中国建设的根本要求。要加大对农民的文化和技能培训，使广大农民充分享有继续接受教育的权利。城市政府特别是特大、超大城市政府，要根据常住人口数量和需求配置基础教育资源，确保全部常住人口中的适龄儿童和青少年充分享有幼儿教育和中小学教育的权利。要将农民工全面纳入职工教育培训体系和劳动保护体系。决不能借口治理城市病而剥夺外来常住人口的受教育权。这是一项事关人民对美好生活需要和实现民族伟大复兴的基础性工程，不但有助于乡村振兴，而且有利于民族伟大复兴。

　　四是发展农民的健康权。没有农民健康，就没有全面小康。中共十九大报告指出，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，并提出实施健康中国战略。由于生态环境的恶化、化学农业的发展、食品安全等问题的突显，广大农民的健康问题不容忽视。农民的健康权与健康中国建设密切相关。笔者认为，实施健康中国战略至少有五个层面的内容：一是人们生活在健康的自然环境中，没有空气污染、水污染、土壤污染、垃圾污染等。二是吃的食品要安全。中共十九大报告提出实施食品安全战略，让人民吃得放心。农业供给侧结构性改革的首要任务就是要提供安全优质的农副产品，保障舌尖上的安全。应当大力支持发展生态有机农业，实现从化学农业向生态农业转型，严格控制农药、化肥、农膜、除草剂等使用；鼓励和支持发展生态健康养殖业，控制各种激素的滥用。除了科学研究以外，应当从人民健康、民族可持续发展和国家安全的战略高度，借鉴俄罗斯的经验做法，严格禁止种植转基因作物、养殖植转基因动物、生产和销售转基因食品。有效保障消费者对转基因食品的知情权、选择权。三是形成健康的生活方式。提倡放慢工作和生活的节凑，不过度劳动和工作，不熬夜、不酗酒，加大控烟力度。四是改善农民工生产和生活环境，全面建立农民工劳动保护制度，确保农民工在安全健康的环境中生产生活。五是建立健全全民医疗保险制度，提高农民医疗保障水平。台湾农民看病时只须交纳100元新台币就可以享受门诊和住院的免费医疗。应当大幅度提高农民的医疗保障水平，缩小城乡医疗保险待遇差距，彻底解决农民看病难、看病贵等问题。地方和基层不得制定土政策限制或剥夺农民的医疗保障权益。

　　五是发展农民的社会保障权。我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失工劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”享有社会保障权利是宪法赋予农民的基本权利，也是社会主义的本质要求。党的十六大以来，我国先后建立了新农合、新农保制度等制度，实现了社会保障的城乡全覆盖，广大农民的社会保障实现了从无到有的重大转变。但是，农村的社会保障水平总体上还比较低，城乡社会保障的待遇差距还比较大。随着农村人口老龄化问题的日益突出，新时代发展农民的社会保障权显得尤为紧迫和重要。要全面提高农村养老保障水平，缩小城乡养老保障待遇差距，加强老龄事业立法工作，推进老年人健康福利权利保障法治化。每年农历9月9日重阳节应放假一天。加快建立健全全国统一政策制度、统一待遇水平的社会保障制度体系，实现全国社会保障的统一接转，确保农民进城有社会保障，市民进村同样有社会保障。建立农民退休制度，提高农民养老金待遇，全国60岁以上农民的养老金应逐步提高，每人每月养老金应逐步提高到500元、800元、1000元、1500元等水平上来，尽快缩小城乡居民养老待遇差距，保障农民老有所养，这也是积极应对农村人口老龄化的重大政策选择。考虑到我国农民长期的艰辛付出和对国家工业化、城镇化的巨大历史性贡献，应当在社会保障上对农民进行更多补偿。特别是要加大精准扶贫力度，将贫困农民家庭全面纳入社会保障网络之中，提高农村低保待遇水平。要重新认识和保护家庭的价值，建立普惠性的家庭福利制度，为儿童、妇女和老人提供普遍福利保障，使广大农民共享改革发展的成果，让新时代的农民生活得更加体面更有尊严，从而增强广大农民对国家的认同感和自信心。要大力弘扬中华优秀孝道文化，在全社会倡导“百善孝为先”的家庭美德。保障农民工等外来常住人口在城镇公平享有均等的基本公共服务，确保外来常住人口与本地户籍人口享有平等社会保障权利。特别是要改变以牺牲外来常住人口基本权利为代价来治理大城市病的传统思维方式和落后的政策取向。国际经验表明，保障外来常住人口基本公民权利与治理大城市病完全可以统一起来。

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