张登国：基层治理与乡村振兴：青年第一书记的行动范式

　　3.“嵌入型”与“内生型”的博弈

　　费孝通先生曾提出“双轨政治”的概念来分析中国的政治体制[15]，有学者在“双轨政治”的基础上提出“双轨治理”的概念。第一书记代表着国家权力和国家治理的一轨，被称为“嵌入型”干部;村支书代表着基层权力与基层治理的一轨，被称为“内生型”干部，两股政治力量都被称为“书记”，共存于乡村社会中。两位书记既相互合作，又充满竞争[16]。两位书记在基层的权威博弈，一个很重要的原因就是权力边界的模糊性。虽然政策规定了第一书记的权力和职责，但实践中第一书记和村支书的权力边界非常模糊，第一书记实际承担的是“第一副书记”的职能，容易导致权威的博弈与冲突。就像一位青年第一书记所描述的村支部书记那样，“有时候不听第一书记的，有些事绕过第一书记而自行决定。”部分村民也讲过他们对两位书记的感受，“有时候去找第一书记办事，村书记会给我们拉脸色看”等[17]。

　　在实践中，“嵌入型”与“内生型”干部会在乡村项目申报、项目建设、精准识别、危房改造、发展党员等领域发生博弈。比如在精准扶贫的识别工作中，可能存在将过去村支书认定的贫困户重新换掉的风险，因为之前的认定不乏关系和人情成分。如果识别出来的贫困户与过去差别很大，将会直接影响村支书的领导权威。表面看似青年第一书记与村支书存在博弈关系，本质上反映了国家权威和基层政治之间的矛盾。“嵌入型”干部与“内生型”干部的博弈，容易产生一种分化的政治，提高了基层治理的成本，制约了青年第一书记在乡村振兴中更好地发挥作用。

　　4.单位权威与资源配置

　　单位制代表着一种资源、体现着一种权威。青年第一书记隶属于不同的派出单位，派出单位根据其性质、在行政体制架构中的地位、行政级别的高低分为不同的类别，决定了不同单位所拥有的权威、资源分配力度、调动其他单位的能力是不同的。在乡村这个特殊的场域里，分布着省派第一书记、市派第一书记、县派第一书记，层级的不同决定了其掌握的资源数量。层级越高的单位，占有的资源越丰富，调动资源的能力就越强，可以为乡村振兴解决更多问题，省派第一书记促进乡村振兴效果最佳，市派第一书记次之，县派第一书记效果相对稍差。

　　青年第一书记在基层治理和乡村振兴中所发挥的作用不仅取决于其个人能力、实践经验、社会资本等，还取决于派出单位对青年第一书记驻村的重视程度，取决于其派出单位所占有的经济、政治、组织和文化资源，直接影响着乡村振兴的发展。调查显示，在回答“第一书记驻村工作中遇到的主要问题”时，选择“可利用资源少”的比例高达71.0%[18]。一位来自职业院校、38岁的青年第一书记说:“扶贫还是要看实权部门，有钱就会好办一些，反正我是实现不了，我的后盾单位也就那样了。”甚至有村民讲，“这一任第一书记也就这样了，我们期待着下一任第一书记来自实权部门或有钱的部门，能带来更多发展资源和发展项目”[19]。因此，单位权威影响着青年第一书记资源的调动，影响着青年第一书记在乡村振兴中的功能。如果不能将派出单位的资源、青年第一书记的社会资本充分链接到乡村振兴中，村民就难以获得收益，青年第一书记就难以获得普遍的社会认同。

　　四、青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的优化路径

　　青年第一书记是第一书记中的主体，所以我们主要从整体第一书记兼顾青年属性的角度提出推动基层治理和乡村振兴的路径。通过第一书记政策的细化，实现精准匹配;通过第一书记和村书记的合作策略，实现共谋共赢;通过第一书记社会融入的网络构建，实现话语体系和权威的树立等。

　　1.政策设计的优化之道

　　精准选派匹配第一书记。第一书记在乡村振兴中发挥着嵌入型的外在作用，单位属性影响着资源的配置，第一书记能力结构、年龄特质等也影响其工作成效，进而影响着乡村振兴的效果。因此，在政策层面需要对第一书记的选派匹配工作进一步细化，有效规避选派工作中的摊派现象，要充分考量派出单位的性质、资源等，要充分考量第一书记的年龄特质、实践经验和学科专业等，要充分考量被帮扶村的特点和资源需求等，实现供给侧和需求侧的基本吻合，通过双向选择提高第一书记下乡的精准性和针对性，提高第一书记的政策效率，提高乡村基层治理和乡村振兴质量。

　　明确第一书记权力职责。乡村政权具有在地性的天然优势，外在嵌入力量具有思想开放、资源丰富的内在优势，乡村振兴就需要两种力量和两种干部的合作。合作的前提是明确第一书记和村支书在乡村振兴中的权力和责任等，防止出现权力的模糊所导致的内耗性博弈，实现权力整合和良性双轨治理，并推动国家多重价值目标在乡村的实现。

完善第一书记培训机制。培训的核心内容主要围绕乡村振兴、基层治理、基层党建、脱贫攻坚等展开，(点击此处阅读下一页)加强理论知识和国家政策的培训解读。另外，加强对第一书记人际沟通、群众工作、互联网+、创新创业等方面的知识培训，通过以往第一书记的现身说法，丰富第一书记的实践经验，尤其是丰富青年第一书记的工作经验和实践技巧。

　　适度均衡单位属性的差异。在实践中，第一书记本身的“单位属性”“等级属性”容易产生新的不均衡，导致新的社会不公。因此，需要将第一书记政策变为一个资源平衡、项目平衡的政策平台。针对在体制中处于边缘、资源不够丰富的派出单位，党委政府可以协调配置更多的资源;针对在体制中处于核心、资源比较丰富的派出单位，党委政府可以适当配置资源。通过完善政策设计，合理均衡地分配项目资源。

　　2.“双轨治理”的合作策略

　　“双轨治理”最重要的是讲究合作策略，以规避第一书记和村支书、村干部的权威博弈。对第一书记来讲，在基层治理和乡村振兴中要定好位，虽然按照一位36岁青年第一书记的说法，“第一书记是下派来指导两委工作的，在权力金字塔上理应排在第一”，但是在治村实践中，这位青年第一书记对自己的位置做了重新定位，把自己的联系牌排在村干部中的最后一位。按照他自己的说法，“我们是包揽而不是统揽，不这样做，我们这种外来的干部很快就会被赶走”[20]。对村支书来讲，他们长期生活在村里，具有较强的稳定性。村支书可以充分与第一书记沟通，创造各种条件与第一书记所掌握的社会资本和经济资源对接，促进乡村振兴发展。另外，村支书土生土长，他们掌握着熟悉的、有效的本地策略，可以利用传统的舆论资源和说教方式帮第一书记做村民工作，帮第一书记在村里打开工作局面。国家权威资源和基层政治权威相互合作才能干成大事，才能充分发挥第一书记的价值。

　　3.社会融入的网络构建

　　第一书记尤其是青年第一书记，以外乡人、年轻人的身份进入到一个具有差序格局特征和熟人社会特征的乡村，需要完成从陌生人到半熟人再到熟人的转换过程，需要实现社会关系网络的转变，需要实现对乡村的社会融入，包括与乡镇党委政府、村两委、村民和乡村风土人情的整体融入，只有这样才能实现权威和话语体系的构建。

　　乡村社会发展有其独立的内在逻辑，村两委与村民之间、村民之间、村民与乡村风土人情之间构成一种独特的社会关系网络空间，第一书记正好处于这种社会关系网络空间的中枢位置，需要与周围的社会关系网络进行信息沟通与交流。青年第一书记要遵循乡村社会发展的内在逻辑，主动融入村庄的社会关系网络，在风俗习惯、行为方式、话语体系等方面进行恰到好处的社会融入，由蜻蜓点水式的弱融入转变为脚踏实地式的强融入。

　　4.社会角色的明晰定位

　　社会角色是与社会位置、社会职业、社会期待等相关联的一整套个人行为模式和行为规范，或者是个体在社会群体中所拥有的社会身份及身份所应发挥的功能。第一书记驻村开展乡村基层治理和乡村振兴工作，需要明确自己的社会角色定位，村干部和村民也需要明确第一书记的角色定位，如果角色定位不准、角色定位不清，就会发生各种角色定位与角色期待之间的冲突，制约乡村振兴多元主体的融合发展。

　　第一书记驻村促进乡村振兴，只有全面综合上级组织赋予的社会角色、自己期待的社会角色、乡镇干部期待的社会角色、村干部期待的社会角色、村民期待的社会角色等，才能找到社会角色的最大公约数进行角色定位。社会角色的最大公约数是各种角色期待的交集，规定和形塑着第一书记的权力、责任和行为模式，尤其是规定着第一书记与村书记、村干部的工作分工，指导着第一书记与乡村振兴多元主体进行合作，帮助第一书记更好地融入派驻村并全面参与乡村振兴战略。

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