许耀桐：制度、治理和现代化：若干重要概念术语阐释

　　 内容提要：党的十九届四中全会《决定》提出的坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，内含着关于制度、治理和现代化的若干重要概念术语，包括中国特色社会主义制度、国家制度、制度体系、制度建设，治理、国家治理、国家治理体系、国家治理能力、系统治理、依法治理、综合治理，源头治理，现代化、国家治理体系和治理能力现代化、国家治理现代化等。对这些重要概念术语作出阐释，有助于深刻领会《决定》的精神实质，准确把握《决定》的核心要义，并在实践中正确地贯彻和应用。

　　 关键词：国家制度；国家治理；现代化

　　 自从党的十八届三中全会《决定》提出“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，把它作为全面深化改革的总目标，党的十九届四中全会《决定》提出“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标，又把它作为党的一项重大战略任务之后，围绕着这样的一个根本性的提法，出现了不少相关的重要概念术语，需要我们认真领会其涵义，以便能够正确地掌握和应用。

　　 一、关于制度方面的概念术语

　　 1.中国特色社会主义制度。这个制度是党和人民在长期实践探索中形成的，它以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民的拥护，它具有强大生命力和巨大优越性，能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴。国家治理的一切工作和活动都要依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力也都是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。

　　 中国特色社会主义制度，包含着根本制度、基本制度和重要制度三个层次。

　　 根本制度，是在政党党内和国家的政治、经济、社会生活中起着决定性作用的制度，它是“反映中国特色社会主义制度本质内容和根本性特征、体现中国特色社会主义质的规定性的制度”，①因而是立国兴党之本的制度。作为中国特色社会主义制度的根本制度，主要有：党的全面领导制度、人民代表大会根本政治制度、马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度等。

　　 基本制度，是由根本制度决定的、规范着政党和国家基本的政治、经济、社会的存在形态，规定着基本的政治关系、经济关系和社会关系的制度。作为中国特色社会主义制度的基本制度，主要有：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、社会主义基本经济制度、党对军队绝对领导的制度等。

　　 重要制度，是“由根本制度、基本制度派生的国家治理各领域各方面的主体性制度”。②这些主体性制度表现为一系列体制机制，如经济体制、政治体制、行政体制、文化体制、社会治理体制、生态文明治理体制、外事体制、国防和军队体制、党的建设体制等。重要制度作为主体性的制度，构成根本制度和基本制度的重要支撑。

　　 2.国家制度。在党的十九届四中全会通过的《决定》中，多次使用了“我国国家制度”的概念。《决定》讲的国家制度，就是指“中国特色社会主义国家制度”。

　　 2019年9月24日习近平在中央政治局第十七次集体学习时指出：“中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。建立什么样的国家制度，是近代以来中国人民面临的一个历史性课题。实践证明，我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来，在古老的东方大国建立起保证亿万人民当家作主的新型国家制度，使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，也为发展中国家走向现代化提供了全新选择，为人类探索建设更好社会制度贡献了中国智慧和中国方案。”③在所引述的这一段话里，先后出现了“中国特色社会主义国家制度”“国家制度”“新型国家制度”和“中国特色社会主义制度”等概念。

　　 显而易见，中国特色社会主义国家制度(或直截了当地说就是：国家制度、新型国家制度)，与中国特色社会主义制度并不是一个相同的概念。中国特色社会主义国家制度或曰国家制度，只是中国特色社会主义制度的一部分，是关于国家领域的相关法律制度规定。而中国特色社会主义制度不仅包括国家领域的相关法律制度，而且还包括党的制度。因而，不应当把中国特色社会主义国家制度(即国家制度)和中国特色社会主义制度简单地等同起来，不能把它们视为同一个概念。它们是有联系但又有区别的两个概念。

　　 3.制度体系。党的十九届四中全会通过的《决定》指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”，④这一科学制度体系已经形成和发展为“党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度”，⑤还要进一步着力于“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。⑥这说明，中国特色社会主义制度绝不是一个单一制度，而是由根本制度、基本制度、重要制度以及其他众多的制度构成的体系化的制度群。

　　 不但中国特色社会主义制度是一个体系化的制度群，而且作为它的根本制度、基本制度、重要制度，其自身也分别表现为一个制度体系。为此，党的十九届四中全会在《决定》中共列出了十三个这样的制度体系。例如，作为党的领导制度体系，其中包括了不忘初心、牢记使命的制度，坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，党的全面领导制度，为人民执政、靠人民执政各项制度，提高党的执政能力和领导水平制度，全面从严治党制度等。又如，作为中国特色社会主义法治体系，其中包括了保证宪法全面实施的体制机制，立法体制机制，全社会公平正义法治保障制度等。

　　 以上所说的两个制度体系，它们有着内在的密切关系，二者相互联系、相辅相成。但是，中国特色社会主义制度的制度体系，是居于宏观层次的超大型制度体系，而其下的十三个制度体系，则是居于中、微观层次的、相对而言是较小的制度体系。

　　 4.制度建设。党的十九届四中全会的《决定》把“坚持和完善中国特色社会主义制度”作为标题之首列出，并在开篇时就提出，这是要着重研究的问题。这里所使用的“坚持和完善”的文字，实际上就是进行“制度建设”之意。《决定》还在文中明确提出，要把握党和人民在我国国家制度建设方面“走过的道路、积累的经验、形成的原则”，尤其还具体地提出了必须“加强中国特色社会主义政党制度建设”“加快法规制度建设”“推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设”以及“要素市场制度建设”“加强资本市场基础制度建设”等提法，都说明了制度建设是一个非常重要的概念。党的十九届四中全会的《决定》已表明，加强各方面的制度建设，是一项艰巨繁重的任务。《决定》指出，必须“抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力”。⑦

　　 制度建设之所以成为中国特色社会主义伟大事业建设的一项艰巨繁重的任务，是因为中国特色社会主义制度并没有完全地成熟化、定型化，需要继续推动中国特色社会主义制度的不断自我完善和发展。邓小平早在1992年的南方谈话中就指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”⑧现在，《决定》指出，我国的制度建设要分三个时间段，“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。这也就是说，我们还需要再花上30年时间进行制度建设，才能最终达到更加成熟、更加定型。

　　 二、关于治理方面的概念术语

　　 1.治理。治理是人类社会特有的活动。人类是结群而居的集体，因共同的生活和劳动而组成了社会，产生了各种的团体组织，也产生了名目繁多的公共事务。治理，就是人类社会和团体组织对公共事务进行安排、处置的活动。由此可见，治理发生在人类生存的每一天，只要人类存在着，就少不了治理，治理始终与人类相伴随。迄今为止，人类的历史有多长，治理的历史便有多长。首先，人类的第一个社会形态是原始社会，出现的是原始社会的治理。其次，原始社会解体后，产生了阶级和国家，进入了国家治理时期。第三，未来人类进入了无阶级、无国家的共产主义社会，出现的则是未来社会更高阶段上的治理。

　　 2.国家治理。国家治理是执掌政权的集团和执政者以国家机构为中心，运用政策法令、制度规定等方法手段，对经济、政治、文化、社会等领域的公共事务进行安排和处置。简言之，国家治理就是治国理政。

　　 国家治理在其历史行程上经历了漫长的演进发展阶段。首先是奴隶制国家治理。奴隶制国家有两大阶级，奴隶阶级和奴隶主阶级。奴隶是劳动者，却没有自己的任何财产和报酬，也没有自己的人身自由权利。奴隶主阶级则是统治阶级，依靠着对奴隶的剥削，组织军队和警察机构，维护奴隶主的特权利益。在奴隶制国家，奴隶毫无人身自由，遭受奴隶主残酷剥削，统治集团绝对专权，是其国家治理的根本性质。

　　 其次是封建制国家治理。封建制国家以自然经济为基础，农业与手工业结合，以家庭为生产单位，具有封闭性、孤立性。封建制国家的两大阶级是农民阶级和地主阶级。在自然经济结构中，由于大部分的土地都掌握在地主手中，因此形成了地主剥削农民的阶级关系。地主阶级对使用土地的农民通过收取地租、放高利贷等手段进行剥削。在封建制国家中，代表地主阶级利益的皇帝掌握最高权力，大臣和僚属是其权力的具体执行者。在封建制国家中，虽然农民有了人身权利和进行私有生产、经营的经济权利，但没有任何政治权利。封建制国家治理的实质，依然是阶级统治关系。

　　 再次是资本主义国家治理。在封建统治废墟上成长起来的资本主义，是以商品交换与商品生产为核心的商品经济社会。由于商品经济、市场经济的发展，形成了新的生产关系——劳动力的雇佣关系、新的两大阶级——无产阶级和资产阶级。适应着资本主义经济的快速发展，资本主义国家治理和封建制国家治理有了很大的不同：在国家权能方面，除了保护私有财产、维持公共秩序之外，较多地介入经济发展，介入民众生活，实施社会保障和社会福利政策；在公职人员录用方面，实行公开考试，择优录取，通行人人机会均等的原则；在社会治理方面，搭建民主政治架构，实行代议制民主，建立社区自治组织，让公民享有自治权利。虽然资本主义国家治理有了很大改进，但不过是由代表资产阶级利益的精英分子治理国家，占人口绝大多数的无产阶级和劳动人民仍被排除在外，因而仍然还是少数人对多数人的统治而已。

最后是社会主义国家治理。社会主义国家治理与以往的国家治理相比，具有不可比拟的进步性。这主要表现为，一是社会主义国家治理建立在生产资料公有制基础上，生产资料公有制消灭了剥削阶级，决定了绝大多数人在经济地位上是平等的，由此也决定了每一位公民在政治上的平等，为人民大众参与国家治理创造了前提条件；二是在组织和领导经济、政治、文化、社会生活的各项活动中依靠人民群众，社会主义国家治理强调要保障人民大众依法参与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的权利，

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