宾凯：重大突发事件的系统治理与法治

但是，本次突发疫情的应对过程中，也暴露出了立法短板，学者们提出了很多有针对性的法律完善的建议，包括，通过立法将重大症状监测信息纳入直报系统，把方舱医院模式纳入为应对突发公共卫生事件的法定模式，以及“通过公共卫生基本法的形式作出相应规定，以改进不明原因疾病的预警、报告和评估程序”。

　　 3.针对紧急决策空间，动态治理、循证治理。由于重大突发事件的例外性，紧急决策和相应的紧急措施，事前立法往往所无法预见，法律原则的约束作用也几乎被架空，只能概括授权。比如《突发事件应对法》第56条规定：“采取其他防止危害扩大的必要措施”，就是对紧急权的概括授权。疫情的各个阶段，政府都可能需要做出决策，既包括疫情前期和中期采取紧急措施的决策，也包括疫情后期的复工复产复学、逐步开放聚集性活动、恢复交通、调低应急响应级别等决策。这些决策都是在有限信息或信息不明的条件下做出，尤其是在深度不确定条件下，为了在紧急事态下确保基本社会秩序和公共利益，即便缺乏程序性论证和成本/收益理性计算的基础，权力机关也要做出决定。重大突发事件的动态发展，就需要动态决策，循证决策，根据事态的变化随时加以调整。此时，不是具体的法律规范或空疏的法律原则为紧急决策提供正当性指引，而是在常态时期培育起来的国家能力和社会信任成为紧急决策的正当性基础。

　　 4.完善紧急治理的党内法规，与紧急法律制度对接。我国中国特色的社会主义性质，决定了中国共产党在国家治理体系中的核心地位。在重大突发事件中，党中央通常做出最高决策并对全国的紧急治理行动进行统一决策、统一领导、统一指挥。但是，现有的党内法规更多是调整常态社会下党的活动方式，对于紧急事态下党的领导方式、工作方式以及追责方式，党内法规几乎还是空白。正如有学者言：“党规国法相辅相成、缺一不可，二者要保持衔接联动，不能出现制度错位、制度重叠、制度空白和制度缝隙问题。”这次疫情防控暴露出我国公共卫生突发事件应对体制上还存在重大缺陷，为了加强党对紧急治理的领导，一方面需要把紧急治理的内容写进党内法规，另一方面，需要及时将“党的领导”这一保障元素融入到相应的宪法和法律规范体系之中。

　　 5.根据决策的确定性条件分类，对紧急决策分别设计追责机制。根据王绍光的分析，决策的确定性条件分为三类，追责方式也可相应分为三种情形：1）确定性条件下的决策，“如果对确定性的条件熟视无睹、蓄意忽略便是失职，应该而且可以追责”；2）一般不确定条件下的决策，这种情况下的决策无法精确地判断各种政策选项的优劣，决策者最终的决定不太可能是最佳选择，“只要后果足够好”就不应追责；3）深度不确定条件下的决策，“任何人还要执意坚持追究出现一切政策偏差的责任，不是欠缺分析能力，便是别有用心”，也就是说，此时决策者应当免责。

　　

　　 结　　语

　　

　　 当重大突发事件袭击整个社会时，无论是紧急权的行使，还是治理的社会化参与，都因为受到紧急态势诸多边界条件的约束，对传统的法学理论提出了挑战。我国法学界主流的紧急治理理论，主要是基于自由主义政治哲学和法哲学基础上的西方舶来品，在回应我国近些年来所呈现的应急治理经验来看，这些西方紧急法治范式在解释中国现象上显得力不从心。因而，我们可以参考系统论的紧急治理模式，结合中国自身积累起来的真实且具体的应急经验，以中国特色的社会治理经验作为基本养分，培育符合我国国情的紧急法治理论，以反哺我国的应急实践。

　　 系统论法学所特有的“功能分化”与“去功能分化”，“社会信任”与“组织决策”等理论，在观察社会诸系统之间相互作用机制上具有较为显著的理论优势，无疑可以为我们考察紧急治理下法律系统与其他社会系统之间的相互作用提供理论框架。从结构耦合的视角看待法律系统与政治系统、科学系统、医疗系统、经济系统等社会领域在突发事件冲击下的相互作用机制，能够极大深化我们对紧急治理与法治的关系的复杂性思考。同时，总结我国各个社会子系统在重大突发事件冲击下的应急响应过程所积累的经验，不仅有助于进一步完善我国国家治理体系与治理能力，也为我们反思法律和政治，法律和经济，法律与科学等社会领域相互作用的经典问题提供了绝佳的窗口，促使我们把具有中国特色的党的领导、群防群治等中国经验和中国表述纳入到紧急治理与紧急法治的视野中，从而为系统论法学的完善和中国化提供了宝贵的理论发展契机。

　　

　　

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