宾凯：重大突发事件的系统治理与法治

这有助于促进信任与信赖之间产生正向反馈的良性循环。对于紧急治理而言，这就把常态社会和非常态社会联通起来。当突发危机事件出现时，在常态社会下基于信任培育起来的信赖（系统信任），就会在非常状态下把整个社会团结起来。无论从“社会整合”还是“系统整合”的角度，社会信任都加固了全社会的团结程度和坚韧程度，为抵御自然灾害、传染病、重大事故或群体事件的冲击提供了社会资本。

　　 3. 信赖（系统信任）机制的客观性具有外部归因的性质，让人们在遭遇突发危机事件带来的不确定性时，对系统本身的可靠性维持信任。当针对重大突发事件的处置造成失望时，人们会把不利后果看成是一种来自外部的危险，把引发失望的原因归结到社会外部，而不是从社会内部寻找责任人。因此，在非常状态下，人们会基于常态时期培育起来的对政治系统及国家能力之可靠性的信念，自觉服从和配合国家权力机关做出的紧急决策，并对决策造成的负面影响持宽容态度。

　　 在此基础上，我们可以对紧急治理的系统论模式加以概括：（1）与紧急治理的自由主义模式中“国家与社会”的二元区分甚至二元对立不同，紧急治理的系统论模式认为，应该把国家和社会看成是社会诸系统之间相互支持的信任关系。（2）与自由主义紧急治理模式把常态时期和非常时期割裂开来不同，系统论模式认为应该把常态治理与紧急治理贯通起来。常态时期的社会治理，尤其是常态社会的依法治理，引导全社会遵循功能分化的逻辑，让各个社会子系统获得蓬勃的发展机会，促进社会总体信任的增长，同时培育健康、强大、值得信赖的国家能力。常态时期培育起来的社会信任和国家能力，正是非常时期紧急权行使的正当性担保。（3）当非常时期来临，紧急权行使可以被划分为两个空间，即“例行化空间”和“决断空间”。对于落在例行化空间的紧急措施，应该依照事先制定的紧急法加以规范。对于落在决断空间的紧急决策，法律的作用在于事先通过立法划定紧急权在国家机关的分配（授权），明确具体担纲的权力主体及其相应事权。（4）至于紧急权主体做出紧急决断和执行紧急措施的内容，则应基于常态时期培育的社会信任，让国家机关充分发挥自由裁量权。此时，法律应该保持最大程度的克制和谦抑，为紧急决断预留充足的“开放结构”。

　　

　　 三、系统论紧急治理模式的中国实践

　　

　　 2020年年初，我国经历了新冠疫情大爆发，全国31个省市启动了公共卫生事件一级响应；2020年夏季，我国南方大面积地区遭到了洪水的无情袭击，多个省市启动了自然灾害一级响应。近些年来，频发出现的紧急事件，向我国的社会治理方式提出了严峻挑战。紧急治理理论的难题，就在于重大突发事件下“必要”与“法律”之间的冲突。在危机性的突发事件中，比如在我国《突发事件应对法》规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种突发事件类型中，在“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”这四个阶段中的“应急处置”阶段，当社会危害程度、影响范围达到了“特别重大、重大、较大和一般”这四个级别中的“特别重大”级别时，为了达成“保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”等“必要”目标，就可能采取非常措施以应对危机事件。紧急措施是常态行政措施的例外，可能无法以事前立法加以限制，甚至可能排除或违反已有的法律便宜行事。那么，紧急措施仍然受到法治原则的约束吗？反之，紧急措施之下法治原则是否被悬置？紧急治理的系统论模式是否对此提供了一种更具弹性的法治观和治理观？

　　 为了回应这些问题，我们必须放宽视野，把紧急治理中凸显的法治难题纳入到完善整个国家治理体系和治理能力的大背景中。在中国共产党的十九届四中全会上，审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（下称《决定》），这是十八届三中全会提出的“全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化”的具体化和升级版。对于紧急治理而言，《决定》包括了“坚持党的领导”，“发扬社会主义民主政治”，“提高依法治国、依法行政的能力”，“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，“固根基、扬优势、补短板、强弱项”等等一系列指导原则和方针。从培育紧急治理体系和紧急治理能力来看，党的领导、政府依法行政、人民的普遍参与，构成了一副生动活泼、规整有序的立体治理画面，既能发挥我国社会主义民主集中制的体制优势，又能广泛调动整个社会力量的参与。《决定》所表达的治理观，无疑已经超越了社会治理的自由主义模式，而与系统论模式的核心架构更加吻合。

　　 对于系统论模式是否可以应用于中国的问题，有一个必须确认的前提：中国社会是否已经迈向了功能分化？这是个值得深入探讨的话题，在此，我们引用德国系统论法学领军人物托伊布纳（Gunther Teubner）的一个判断。托伊布纳认为，当代中国虽然有自己不同于西方世界的独特政治结构和传统文化，但是中国社会也已经迈入了功能分化的演化轨道。托伊布纳对中国现代化进程提出了三个富有洞见的观点：1.与西方现代性相似的地方在于，改革开放以来，中国既不是以政治系统为中心的社会管制模式，也不是世界银行所认为的以经济效益为中心的 “经济资本主义”。中国已经发展出去中心的、功能分化的多元社会脉络，法律、科学、传媒、教育、卫生、体育等社会子系统发展出自主运行的“符码”和“纲要”。各个子系统有自己运行的逻辑，系统之间发生着结构耦合的关系，因而不再是某个主导性领域对其他社会子领域施加压倒性支配力量的单一功能社会；2.同时，中国社会功能分化的现代性有其不同于西方世界的文化、政治与社会历史的情境性特征。传统中国具有“抚民如抚赤子”的生产体制，社会是一放大的家庭，国家抚恤百姓如父亲关爱孩子，等级制与依赖是传统中国的基本元素。这些传统仍然富有活力，在当代中国留下很多印记。因而，“中国人有充分的理由拒绝西方强权对人权的政治工具化”，“中国的传统从来不是个人主义的，在历史上就是群体取向的”；3.功能分化也有其黑暗面，为了克服极度功能分化带来的社会疾病，中国需要一个强大的政治系统，需要中国共产党继续发挥历史作用，在制度整合中扮演其强有力的社会管理和民心凝聚的角色。同时，中国的政党也要适应社会功能分化时代的来临，对自身组织结构加以显著调整。

　　 托伊布纳关于中国已经迈入功能分化社会并深具本民族政治、文化特征的观点，对于我们在中国运用紧急治理的系统论模式具有很大的启发。从本次我国政府和全社会在新冠病毒爆发高峰的“战疫”实践来看，其诸多应对措施就体现了系统论的紧急治理模式：

　　 1.文化是紧急治理的背景性前提。从化约复杂性的“熟悉”机制来看，文化起着背景性的社会粘合剂的功能，可以极大减少社会协作的成本。突如其来的疫情像是一面镜子，折射出灾难来临之际各个民族骨子里蕴含的独特文化基因。抗击新冠病毒需要民众的配合，其配合度取决于人们对待规则的态度，取决于他们必要时是否愿意牺牲自己的自由和权利，而这与他们接受的文化熏陶有着密切关系。中国传统文化中的家国情怀、尊重生命、集体至上的内涵，以及社会主义的文明、和谐、爱国、敬业、友善等核心价值观，增强了疫情混沌下的社会自组织能力，极大地降低了重大突发事件下社会治理的成本。在新冠疫情期间，乱串门，不戴口罩，甚至都不需要公权力执法，在社会舆论中就会遭到鄙视和谴责。优秀文化支持了国家的制度性抗疫，如果没有这样的文化底蕴，我们很难想象疫情期间的规制性法律能够获得如此广泛的遵守和顺畅的执行。

　　 2.常态治理与紧急治理相互贯通。常态治理为紧急治理培育了系统信任和国家能力。在我国，经过四十年的法治建设，依法治国的理念逐渐深入人心。法治政府的建设，法律自主性和司法独立性的提升，都取得了引人注目的成就。与此相适应，我国在政治、经济、科学、医疗、教育等各个社会子系统也获得了突飞猛进的发展。基于功能分化的常态治理为我们应对重大突发事件提供了充分的制度保障和物质基础。新冠疫情期间，向全世界直播的雷神山、火神山的施工速度和工程质量，就是常态时期积累的国家能力在非常时期的展示，也是我国紧急时期国家综合治理能力向全世界敞开的一扇窗门。

　　 3.社会信任为紧急权提供正当性基础。卢曼认为，所谓正当性，就是不管决策者做出决定的具体内容是什么，决定的接受者都愿意服从。在紧急事态下，常态时期培养起来的社会系统信任，是国家机关做出紧急决策、采取紧急措施的正当性资源。重大突发事件的紧急应对需要多个社会系统的相互耦合，共同协作，也需要人们对这些系统的运作可靠性充满信赖和信任。比如，本次疫情突然爆发后，各省市的政府是否做出进入一级响应的决策，就需要科学系统基于病毒学、流行病学等科学知识的积累提供真理性判断，也需要我们的医疗系统能够支持大量病人和疑似病人的及时诊治，更需要整个社会对于紧急决策所仰仗的社会系统运行质量的信任。即便政府做出的紧急决策超越或违反了法律，由于常态时期培养的国家能力和社会信任，这样的紧急决策也能得到人们发自内心的尊崇。

　　 4.中国共产党在紧急治理中发挥着领导作用。历次重大突发事件，都需要党中央从全局高度对疫情形势进行及时有效的工作部署，加强对疫情防控工作的统一领导、统一指挥。本次疫情发生后，在党的最高决策层的直接领导下，党中央及时制定疫情防控方针政策，印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，迅速成立中央应对疫情工作领导小组，确保了全国疫情防控工作及时高效地展开。从地方和基层的抗疫行动来看，中国仍然具有单位制、网格化管理的强烈属地性色彩，在重大突发事件冲击下，具有动员性社会的特征，甚至有学者指出，动员是中国“后总体性社会”的最核心特征，而地方和基层各级党组织正是中国社会高强度社会动员的领导力量。无论是从社区的秩序维持、人口流动控制，还是医疗单位对疫情严重地区的支援，以及党员冲在前面的带头作用，都是我国近年党建成果在紧急事态的有力展示。

　　 综上，系统论紧急治理理论，为我们设计具有中国特色的紧急治理法治模式提供了重要的理论工具。从系统论的紧急治理模式出发，依法治理重大突发事件，就不能仅仅把紧急治理设计为权利对权力的限制，更不能把国家和社会看成是二元对立的关系，而是要在法治的整体图景中完善紧急法治，以社会治理的新思维，把培育社会系统信任和国家能力、中国民族文化对于正式和非正式制度的贡献、中国共产党的核心领导作用等等中国元素吸收到紧急治理和紧急法治的模式建构中。因而，从建立和完善我国重大突发事件应急法律体系的视角上看，有这样几个值得重视的地方：

　　 1.搞好常态法治建设，培育国家能力和社会信任。常态时期的法治建设为重大突发事件的应对打下坚实的制度基础。社会各个领域的常态治理都必须纳入到宪法的框架下，无论是行政法对于法治政府的塑造，还是科技法对于科学研究活动的促进和伦理限制，再或者是运用《民法典》对于公民私人权利的保护，都是运用法律的基础性调节功能对社会诸领域培根固本。另外，通过立法的制度化形式，确保在宣传、教育、文学艺术生产等环节，弘扬中国传统优秀文化和社会主义核心价值观，为常态治理和紧急治理提供背景性共识，以此促进系统信任的社会资本的生成。常态下的依法治国，就是为紧急治理所必需的国家能力和社会信任的健康培育提供了规则上的保证。

2.针对例行化空间，建立和完善紧急法治体系。针对2003年SARS疫情防控的经验，2004年我国宪法以三个条款的修改对于紧急状态给予了最高形式的制度确认，并陆续出台了《突发事件应对法》《传染病防治法》《公共卫生事件应急条例》《防震减灾法》等一系列行政性法律文件，从国家到地方还制定了大量配套的应急预案，已经形成了较为完备的紧急法律体系。

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