彭超 刘合光：“十四五”时期的农业农村现代化：形势、问题与对策

　　摘要：当前是“十三五”收官和“十四五”谋划的重要时期，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革深化“五期交汇”的重要历史节点。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，体现在农业农村现代化所面临的问题上，则事关消费、技术、业态、成本、要素、制度、供需、基建、生态、民生等多个方面。未来应把握政策改革的方向，在顶层设计上转向城乡融合发展，政策支持更多地向农村发展倾斜，实现财政支农资金集约化和市场化使用，坚持保供给、调结构、转方式并行，统筹国际国内两个市场、两种资源，更加依靠信息化技术促进政策落地，科学制定农业农村现代化“十四五”规划。

　　五年规划在引导市场预期、设定发展约束等方面发挥着重要作用。解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。“三农”相关的五年发展规划在国民经济和社会发展规划体系中具有重要地位。当前是“十三五”收官和“十四五”谋划的重要时期，有必要识局辨势，把握发展新特征和政策改革方向。

　　与“三农”相关的第十三个五年规划体系是以《全国农业现代化规划（2016—2020年）》为引领的。规划体系中除了种业结构性调整、生猪生产发展、草食畜牧业发展、农业农村信息化、农村一二三产业融合发展、农业科技创新等更为细致的专项规划外，还包括《全国农村经济发展“十三五”规划》。可见，“十三五”时期农业发展和农村发展仍是分开规划的。

　　农业现代化的本质是通过农业转型升级，实现农业的生产效率和经济效益的提升。所面临的基本问题是农民如何获得公平的市场机会，这就需要农业农村农民的系统性变革。农业现代化和农村现代化本质上是交织在一起的。二者融合规划，可以优化顶层设计，有利于形成一体推动、一体落实的整体部署和工作机制。党的十九大提出“加快推进农业农村现代化”，为农业发展和农村发展规划融合提供了制度基础。新一轮党和国家机构改革的深化，为农业农村现代化规划的融合提供了体制机制保障。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，已经开始把农业农村发展放在一起谋划。“十四五”时期，有必要立足新时代我国社会主要矛盾发生变化的国情，着眼夯实现代化经济体系基础，建设社会主义现代化强国的基本方略，实现农业农村现代化融合谋划、一体规划。

　　一、当前我国农业农村现代化面临“五期交汇”

　　“十三五”收官和“十四五”谋划，恰逢“两个百年目标”交接、精准脱贫与乡村振兴衔接、供给侧结构性改革的深化等重要历史节点。总体而言，我国农业农村现代化面临“五期交汇”。

　　（一）全面建成小康社会将如期实现

　　第一个“百年奋斗目标”是到中国共产党成立100年的时候，我国全面建成小康社会。农业、农村、农民的发展，是检验全面建成小康社会成色和质量的关键指标。“十三五”所处的历史时期，正是小康社会从基本建成到全面建成、从农村局部小康到乡村全面振兴的历史阶段。“十三五”末，农业现代化要取得明显进展，城乡发展的融合协调性需要明显增强，农民生活水平和质量需要普遍提高。“十四五”农业农村现代化和农民生活要再迈上一个新台阶，筑牢小康社会的根基。

　　（二）第二个百年目标建设需要顺期开局

　　第二个“百年奋斗目标”是到中华人民共和国成立100年的时候，我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。“十三五”“十四五”两个五年规划，正逢两个“百年奋斗目标”的历史性交接。这就需要在第一个“百年目标”实现的同时，为中华民族的伟大复兴筑牢根基。“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，基础在“三农”。到2050年，要达成乡村全面振兴的目标，真正实现农业强、农村美、农民富。把我国从一个农业大国建设成为农业强国，从乡土文明建设成城乡融合文明，把农民发展成高素质的城乡公民，“十四五”要做好开篇布局。

　　（三）精准脱贫任务需要按期完成

　　“十三五”末，要确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。党的十八大以来，我国平均每年减贫1300万人以上，接近1亿人口脱贫。2019年全国农村贫困人口减少1109万人，至2019年末全国农村贫困人口仅剩551万人。2020年绝对贫困将按期消灭。“十四五”是检验“脱真贫、真脱贫”的重要时期，期间要保证已脱贫人口不返贫，已摘帽贫困县不反复。这就需要继续帮扶已脱贫地区，尤其要加强对不稳定脱贫户、边缘户和边缘村镇的动态识别，夯实精准脱贫成绩。

　　（四）乡村振兴战略需要即期有机衔接

　　在精准脱贫的基础上，要巩固提升精准脱贫成果，加快补齐乡村振兴的基础设施和社会民生短板，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。一个重要的衔接点在于，加快缓解农村相对贫困问题。我国农民还有相当一部分居民处于相对贫困状态。解决乡村相对贫困问题，不仅收入要达标，而且要在产业、人才、文化、生态、组织方面全面振兴乡村，实现城乡融合发展。尤其是相对落后的农村地区，要把推动产业扶贫帮扶资源、政策举措等有序转到乡村产业振兴。从“十四五”开始，要把农业发展成有魅力的希望产业，把乡村建设成为宜居宜业的乐土，让广大农民群众可持续地增收致富。

　　（五）农业供给侧结构性改革需要适期深化

　　“十三五”期间，农业供给侧结构性改革不断深化。具体表现在：一是产品结构初步调优。2016—2018年，非优势产区籽粒玉米面积调减286.7万公顷，大豆面积增加160多万公顷，棉油糖、肉蛋奶、水产品品种结构和品质结构均有所提升，农产品质量安全例行监测总体合格率连续3年稳定在97.5%以上。二是生产方式初步调好。“一控两减三基本”取得明显成效，2018年农田有效灌溉系数为0.554，化肥和农药使用量均实现负增长，秸秆、养殖废弃物和农膜综合利用取得明显进展。三是产业体系初步调顺。2018年规模以上农产品加工企业7.9万家，经营收入14.9万亿元，农产品精深加工水平加快提升，共享农业、体验农业、中央厨房等农业新业态蓬勃发展，农业多种功能不断拓展。2018年休闲农业和乡村旅游接待游客30亿人次、营业收入超过8000亿元。四是相关改革深入推进。农业补贴制度不断优化，托市政策改革攻坚阶段顺利完成，信贷、保险支农政策力度加大，2018年银行业涉农贷款余额达到33万亿元，农业保险提供风险保障3.46万亿元。但是，“十四五”期间，我国农产品需求总量仍然刚性增长、需求结构还会持续升级。这就仍然需要真正由市场引导，顺应从过去的“有没有”到“好不好”的转型升级，实现创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的的农业高质量发展。

　　二、我国农业农村现代化面临十大不平衡不充分问题

　　我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国发展最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。社会主要矛盾的转化是消费需求升级、产业结构升级、治理体系升级的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交汇的背景下，我国农业农村发展中的诸多不平衡不充分问题逐步显现。

　　（一）高质量的农产品和生态需求与落后的市场意识产生了矛盾

　　我国粮食产量已经连续五年稳定在6500亿公斤以上，重要农产品供给比较丰富，已经基本告别农产品总量短缺的时代。但是，在农业高产出的背后，是农产品消费结构的升级。城乡居民不仅要求“吃得饱”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，对乡村的绿水青山还有需求。农业并不是单纯的“种出来”“养出来”，再卖出去，而是要满足个性化、多样化、多功能性的消费需求。改革开放以来，我国农业生产经营主体产权意识逐步觉醒，尤其是对土地承包权、经营权等的意识日益强化。但是，在产权意识觉醒的同时，农业生产经营主体的市场意识仍然落后。从事农业的主体，找到政府部门“不要政策，要资金”，经营过程中“不要建议，要项目”，产出产品后“不找市场，找市长”的情况经常出现。总体而言，农业供给侧还没有转到满足市场需求升级上来。例如，有机农产品发展已经鼓励多年，但是产量仍然较少。即使是在我国有机农产品种植较多的黑龙江省，有机稻谷产量也仅占稻谷总产量的2.3%，有机玉米仅占1.4%。主要原因还是在于，农民囿于经验性的行为习惯，种植结构和种植行为调整转型困难。

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