赵晓峰：重读税费改革：国家、集体和农民关系的视角

　　然而，以村级债权、债务锁定等为主要内容的税费改革配套政策的实施则在实践中发挥了制度变革的意外效果。在农业税费征缴时代，村民享有承包农村集体所有土地的权利和履行税费缴纳的义务之间是一种对应平衡关系，既然你享有了承包土地的权利，就必须缴纳相应额度的税费，即便是越到后来农民抗费、抗税的行为越来越多，但是农户尾欠的“帐”还在村集体的账本上“挂着”，是现在不交可以，将来必须要交的，二者之间仍然是一种对等平衡关系。税费改革以后，受制于村级债权、债务的锁定政策，替代共同生产费和“两工”制度推行的旨在化解农村公共品供给不足难题的“一事一议”筹资筹劳政策在实践中举步维艰。“要我交钱可以，先把（村集体）欠我的钱还我再说”、“要我交钱可以，先把别人没有交的钱（农业税费尾欠等）还上再说”，农民的公平观念开始发力，最终导致“事难议，议难决，决难行”的政策实践效果。也就是说，当农民从村社集体中被释放出来以后，农民的行事逻辑奉行的是特殊主义的逻辑，是“私”权利意识彰显而“公”义务感不足，是“水在门前过，不偷白不偷”的搭便车思想。而村落之所以能够构成一个共同体，关键是要有一整套内化到村民内心深处的地方性文化体系，并为农民日常的生产、生活秩序提供一个行之有效的常规性维护者，满足农民基本的公共品需求，而后税费时代的农村离此理想境地却渐行渐远。

　　五、渐行渐远的集体：税费改革的双退出效应

　　自清末新政以来，中国开始了现代国家政权建设的历程，试图通过权力的下渗，瓦解地方“权力的文化体系”，加强国家对地方的控制能力，以达到有效地从小农经济剩余中提取有限却又必要的原始积累资本以支援现代工业发展的目标。就民国年间的国家政权建设来说，学界比较普遍地认同杜赞奇提出的基层政权内卷化和赢利性经纪盛行导致国家权力的下沉只有地方政权组织机构的增长而无管制和规则的建立。但是对新中国成立以后的国家政权建设却存在着截然不同的看法，杜赞奇认为共产党政权的建立使征税单位、土地所有权和政权结构完全统一了起来，而合作化又在政治和经济上实现了“政权建设”的目标。然而，张静等人则对之持不同的态度，认为国家权力的下沉，没有解决权力来源的合法性问题，也没有能够塑造出现代公共管理规则和现代公民行为准则。虽然两个人的看法和结论不同，但是很明显的是双方都是目标导向的，只不过在杜赞奇那里衡量国家政权建设成败的标准在于国家权力的渗透是否在杜绝基层政权内卷化的基础之上达到了提取资源的目标；而在张静那里则成了国家政权建设是否解决了地方政权授权方式变革的问题。

　　仍而，目标导向的国家政权建设往往会屏蔽经验的价值，导致对乡村社会实然状态的政权建设成就认识不足。从国家与农民关系的角度上来看，新中国成立以来的国家政权建设关键是在国家与农民之间植入了集体这一组织实体，将士绅庇护下的小农改造成了新集体的成员。在人民公社体制下，借助于城乡二元结构的体制性区隔能量，集体以超强的控制力在农村政治、经济、社会、文化等各个领域确立了主导性，使之几乎成为农民日常生产、生活中无所不在的支配性力量。人民公社解体以后，乡村社会逐步确立起“乡政村治”的治理框架，以集体为中介的国家权力开始呈现出不断收缩的趋势。然而，以“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”为核心内容的中国农村基本经营制度的确立又为集体的存在提供了合法性的来源，“该统则统，该分则分”的集体与农户分工机制也逐步在实践中发挥效力。在整个农业税费征缴年代，集体始终没有退出农民的生产、生活统筹组织领域，农民也始终是集体的成员，即便是集体可控资源在不断萎缩，集体依然构成农民生产、生活中潜移默化的“我们感”的来源。

　　税费改革以后，集体却开始迅速地渐行渐远，农民的集体感、“我们感”迅速弱化，被释放出来的农村基层组织受制于财权和治权的不足迅速地退出了统筹协调村民各方利益需求共同发展的领域，而被“拯救”出来的农民也迅速地发现集体一夜之间就变得异常的软弱无力，集体不再是可靠的依赖力量，农村基层组织和农民纷纷退出农村公共品的合作供给。如此一来，正如我们在湖北荆门等水稻产区所看到的大型水利灌溉系统迅速退出农田浇灌使用领域，农民开始掀起自发瓜分集体所有的堰塘，打挖单家独户灌溉使用的机井的高潮，在税费改革后短短几年的时间里就确立起了“新井田制”（一块稻田配一口机井和一个小型堰塘）的耕作模式，在名义上仍然归属集体所有的土地上也描绘出了“一个大堰塘套多个小堰塘，一口机井挨着一口机井”的壮丽景观。“共堰漏，共马瘦”的俗语在集体渐行渐远之后，迅速地回归乡村社会，成为新时期主导农民行为逻辑的准则，以致社会主义新传统的历史文化遗产再也难以发挥作用，农民重新回到集体行动困境的囚徒博弈逻辑中。

　　六、找回“集体”：寻找国家与社会的有机衔接点

　　纳入集体的维度，重新思考国家与农民的关系，我们可以发现农业税费改革及其配套改制政策在实践中酝酿出来的意外效果是国家在部分领域改变了与农民打交道的方式，缓和了与农民的关系，却给乡村社会带来了更加复杂和棘手的以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机。既然危机在客观上是因为治理主体缺位造成的，当前的乡村治理实践关键就是要重构村治模式，强化治理主体的治理能力，使农民回归到新“集体”当中，以合作联合的力量来应对单家独户所不能解决的生产、生活难题。

　　黄宗智认为在中国的广大地域上，考虑到小农经济和半数人社区将长期存在，简单依赖科层制化的福利国家模式，不见得能够解决政府转型的实际问题，而民众参与和控制关乎地方利益的项目，则有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立。从中国小农经济将长期存在的国情来看，以美国为代表的联邦政府直接对接农场主的福利国家模式很明显并不适合中国的现实需要，当前中国农村的发展必然需要在相当于美国单个农场主的经营规模层次上重塑一个新“集体”，以解决美国农场主私人品在中国农村小农经济基础之上的公共品化问题。而在眼下的中国农村，农村基层组织具有最显著的先天性优势，并且按照《村民委员会组织法》的规定村委会本身就是村级民主自治机制的基本组织载体。因此，当下之际关键不是要塑造新的多中心治理格局，而是要健全党领导下的村级民主自治机制，按照2010年中央一号文件的要求，“总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法”， 以赋财赋权的方式助推农村基层组织重新焕发活力，使集体重新走进农民的生产、生活。

　　然而，这并是说要将现有的农村基层组织当作唯一的治理力量来打造，而是要以之为核心打造多中心治理模式。因为，在中国农村只有作为农村土地所有者的村集体才有规约全体村民的权限，集体是每一个村民的，集体要统筹的是所有村民的个人利益并将之融合提炼为整体的集体利益。而以农民合作经济组织为代表的NGO显然不具备这样的规约能力，以农民专业合作社的发展来说，它是建立在农民自愿、自由、自发的基础之上，它可以是超越村庄的，但是在村庄内部却往往只容纳了少量的农民，以致经常会出现“大农吃小农”的现象。所以，NGO的发展充其量在未来的相当长一段时间内也只能发挥补充性的治理作用。鉴于此，对于当前的中国农村来说，一方面国家并不完全具备直接与农民打交道的技术手段，还必须找回“集体”，寻找到国家与农民关系的有机衔接点，另一方面农村基层组织是现有最可能发挥低成本、高效益的作用来解决后税费时代乡村社会面临的一系列新问题、新矛盾的。因此，有必要通过明确划分国家行政权力和民众自治权利的界限，在实践中探索以农村基层组织为核心的多中心治理模式，发挥多种力量的积极作用，在社会主义新农村建设的运动中“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

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