赵晓峰：重读税费改革：国家、集体和农民关系的视角

　　然后，我们再来看后税费时代的国家财政支农资金划拨方式变革。税费改革以后，国家财政转移支农资金划拨方式也进行了相应地变革，主要表现为两种方式：其一是以粮食补贴、合作医疗、义务教育“两免一补”，以及正在试验中的农村养老保险制度等为主要表现形式的国家财政资金直接对接分散小农家庭的撒胡椒面式的支农方式变革。其二是以项目方式出现的财政转移支农资金。在这种制度变革方式改革中，项目自下而上由村开始一级一级申请，经过层层审批之后，项目却在县级政权的相关部门手中由之组织竞拍发包，然后由中标的企事业单位到项目所涉及的乡镇和村庄去施工，乡镇政权和村级组织完全丧失了过手、染指项目资金的机会，在这整个过程中主要的作用就是配合施工队做好服务工作。

　　在这种情况下，税费改革首先是释放了农村基层组织。收财限权式的涉农财经制度变革和精兵简政式的乡村体制变革严重削弱了农村基层组织治理乡村社会的能力。而税费改革后，村干部的工资来源由之前的村提留转变为国家财政转移支农资金，薪酬待遇几乎与村庄里的村民不再发生任何关联，“村干部成为了国家的，而不再是村庄的”，这在一定程度上也削弱了他们为村社集体成员服务的意愿。多重因素的叠加致使后税费时代的农村基层组织与村民之间呈现出“你不找我，我也不会主动找你”的两张皮现象，乡村社会出现了因组织悬浮而引发的以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机。

　　此外，税费改革也释放了村民。在“县官治县，乡绅治乡”的皇权官僚体制下，传统小农受到乡绅的庇护，农民是通过绅权间接与皇权对接的。新中国建立以后，乡绅体制瓦解，乡村基层治理体制逐渐形成了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，农民开始皈依社队集体，成为集体的社员。人民公社解体以后，乡村组建制替代了社队建制，农村基层组织成为村社集体的存在载体，农民则成为拥有集体土地承包经营权的“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的自负盈亏的独立个体。但是在税费改革以后，国家的不用交了，国家还施行财政反哺直接对接农户的新政，集体的取消了，农村基层组织则“悬浮”了，农民开始迈向直接面向国家的现代公民的型塑之路，成为史无前例的真正独立的个体。也就是说，以税费改革为肇始的一系列体制变革将农民从传统皇权统治体制下的乡绅模式和社会主义革命和建设中形成的社队、村组建制模式中“拯救”了出来，成为自我救赎的单个主体，必须以自身之力来应对现代性的挑战。

　　也就是说，原本是为了缓解20世纪90年代中后期以来日趋严重的以农民负担长期居高不下为核心的乡村治理性危机而推出的农村税费改革政策，在基层治理实践中却演变成国家开始不断通过加大财政转移资金支农力度和创新直接治理的技术手段来调整与农民打交道的方式，在农民的视野中集体已经不再能完全代替国家之“公权力”的存在，一方面国家的合法性形象在农民的心目中在不断改善，另一方面，国家之 “公”的载体身份则离农民越来越远，以致各级政府组织在农村呈现出“离农民越远，农民的信任度越高，合法性也越高；离农民越近，农民的信任度越低，合法性也越低”的两极分化格局。

　　四、名实分离的集体：税费改革的双重瓦解效应

　　税费改革将农村基层组织和农民从集体中释放了出来，引发的连带反应则是弱化中国农村基本经营制度中“统”的力量和加速村落共同体的瓦解速度，(点击此处阅读下一页)

　　使农民集体的存在越来越呈现出名实分离的表征。

　　按照《宪法》和《农村土地承包法》的规定，中国农村施行的是“以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制”，统分结合的实质是要以集体的力量，由农村集体经济组织、村民委员会和村民小组长来统筹集体的成员，以集体办大事的协作、联合力量来解决单家独户的个体农民所不能解决的生产、生活问题，保证农业生产能够尽可能的低成本、高效益的进行，保障农民的生活秩序能够尽可能在稳定有序的轨道上运转，在兼顾国家、集体、个人三方利益的基础上推进农村发展、农业增产和农民增收。

　　家庭联产承包责任制实施以后，中国农村最基本的农业经营主体已经从生产队转变为分散经营的农户。然而，单个农户是无法有效对接市场的，也无法有效应对自然风险的挑战，必然需要超越单个农户基础之上的“统”的力量存在并发挥效力。在分田到户以后的整个农业税费征收时代，直到税费改革前，中国农村最基本的组织核算单位是村民小组，在绝大多数的农村地区村集体所有的土地实际上是以村民小组为集体核算单位的，农民首先是村民小组的“组民”，然后才是“村民”，而根据血缘和地缘关系划分建制的由生产队延展而来的村民小组构成农民最基本的超越家庭之上的认同与行动单位。

　　以农村集体经济组织、村民委员会和村民小组为权力行使主体的集体之“统”的力量发挥效应的领域在税费改革以前是非常普遍的，单单以农田水利建设来说，“水利是农业的命脉”，在分田到户的初期，机井灌溉技术还远没有现在发达，稻作区的抗旱水利依赖的主要是人民公社时期修建的大中小型水利灌溉系统，主要的水源仍然是地表水，因此农业生产要解决的两个问题：一是与水库管理处的对接问题，二是渠道的清淤问题。这两个问题都不是单个农户依赖自家力量所能够解决的。在实践中，农民正是依靠集体的力量，以村组统筹的方式来应对农业生产的难题的。关于水费的收取，是以共同生产费的形式，以村民小组为单位，本着“谁受益，谁出资”的原则，以户均田亩数和农田灌溉的水利条件等为基本依据，向农户征收的。而渠道的清淤问题，也是以村民小组为单位，由村民小组长组织农民以出义务工和积累工的方式在冬季农闲季节解决的。正是村民小组长的存在，才使农民与大水利之间形成了有效的对接，解决了农民生产中面临的棘手难题。

　　然而，税费改革以后，各地纷纷开展了以合村并组、撤销村民小组长等为主要内容的农村体制改革，再加上农村财税体制变革，正是这些收财限权式改革和精兵简政式改革消解了村社集体的治理资源、权限和能力，农村基层组织没有能够成为预期中的服务型组织而成为了悬浮的维持型组织，村社集体在农村土地承包经营制度上的“统”的层次出现了缺位现象，家庭联产承包责任制所解决不了的“分”的弊端得以呈现，最典型的表现即是在湖北荆门等地在税费改革后出现的农民无法直接对接大型水利灌溉系统，水渠迅速淤塞，农田灌溉面临“水库有水却进不了农田”的尴尬局面，迫使村民不得不采取高成本的“户户有机井，家家有堰塘”的公共品高度私人化的农田水利供给模式，既增加了生产的成本，又破坏了地下水资源，消耗了过量的电力资源，给农村的自然生态资源环境带来的极大的破坏，严重影响了农村可持续发展的潜力。基于此，在调查时，甚至有上了岁数的农村老干部发出了“国民党都知道要个甲长，共产党却不知道要个村民小组长”的感慨。

　　因此可以说，税费改革在释放了农村基层组织的同时，也进一步瓦解了集体“统”的能力，冲击了中国农村的基本经营制度，增加了单家独户的分散小农应对市场风险和自然灾害风险的难度。

　　经过革命和市场的双重洗礼，现代性迅速地进入了村庄，走进了农民生活的视线，重新塑造了村庄内部的人际关联模式，中国农村正在从传统的熟人社会向半数人社会，乃至陌生人社会转型，当代农民越来越具备了原子化小农的典型特征，村民之间有自发互助而无自愿合作的现象越发普遍，村庄正在逐步地走向解体，“村将不村”已经成为学界对转型期乡土社会的一个现实担忧。而税费改革的双释放效应无疑加速了“村将不村”的进程，加速度地瓦解了村落共同体。在农业税费取消之前，村落虽然已经处于不断解体的过程中，但是集体“统”的力量之存在，效力之发挥，以村组统筹的方式在极大程度上解决了原子化的农民在农业生产和村社集体事业发展上的搭便车行为，使农民在成为市场化的小农的同时还保留着集体成员的身份，使农民还能够在最低限度上维持着必要而又可能的村社集体层面的合作，从而使村民还能够保有对村社集体的“我们感”，使“集体成为我们的”，所以，既然我们享有了集体所有的土地，享受了集体提供的生产生活方便，就应该“谁受益，谁出资”履行相应的义务。正因为有集体的存在，有村民“我们感”的集体自觉，村庄内部有限的农民合作行为还能够在村组统筹的方式下得以实现，也才使村落不至于完全瓦解。

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