王文强：新世纪以来中国三农政策走向研究

　　摘要：新世纪以来党中央连续下发了十四个以三农为主题的中央一号文件，彰显了党中央解决三农问题的决心，基本构建起强农惠农富农政策体系，在城乡统筹发展的道路上迈出了坚实的步伐，推动农业农村发展进入到一个新的历史阶段。未来一段时期，调整农业结构促进供给结构和需求结构相匹配、创新市场体制与农业经营体制提高农业效率与竞争力、纵深推进农村产权改革激活要素、推进农村增绿实现可持续发展、加快城乡一体化促进公共资源均衡配置将有望成为中国三农政策关注的重点。

　　关键词：三农; 政策; 中央一号文件; 展望

　　从建国初期的“土地改革”，到1958—1978年实行人民公社体制，到改革开放以后建立家庭联产承包责任制度，中国的农业农村发展历经几次体制改革，过程曲折艰辛，但成就举世瞩目。尤其是伴随着家庭联产承包责任制的实施，以及党中央在1982年至1986年连续五年发布以三农为主题的中央一号文件，推动农业保持了10多年的高速增长，极大地支撑了中国经济的腾飞。进入新世纪后，党中央在2004年至今又连续十四年发布了以三农为主题的中央一号文件，彰显了三农在现代化建设中的重中之重的地位以及党中央解决三农问题的决心，推动三农发展进入了新的历史阶段。

　　一、新世纪以来中央一号文件回顾

　　20世纪80年代中后期，国家改革的重心由农村转向城市，开启了中国的城市经济时代。进入90年代后半期，城市化、工业化对农业的冲击加剧，农业税负逐步加重，而农产品价格被强行压低，农民种粮积极性极大受挫，农民收入增幅不断放缓，城乡居民收入差距不断扩大，并在新世纪前后达到最高峰，1997年至2003年的六年时间里，城乡居民收入比由2.47扩大到3.23，粮食产量由1998年的10246亿斤，锐减到2003年的8614亿斤，粮食安全形势日益严峻，城乡矛盾、工农矛盾、干群矛盾凸显。为此，党中央着力调整城乡发展战略与引导政策，在时隔18年以后，自2004年开始的中央一号文件的主题再次回到三农领域，并由此锁定至今。

　　2004年的中央一号文件以《关于促进农民增加收入若干政策的意见》为题，聚焦“农民增收”，旨在通过有力的举措尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。文件提出了对种粮农民的直接补贴、良种补贴、农机补贴“三项补贴”，深化粮食流通体制改革，降低农业税负等最直接有效的促进农民增收的系列措施，开启了城乡统筹和“多予 、少取 、放活”的政策进程。

　　2005年的中央一号文件以《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》为题，聚焦“提高农业综合生产能力”，旨在解决农业投入不足、基础脆弱等问题。文件要求继续加大“两减免、三补贴”等政策实施力度，明确了稳定、完善支持粮食生产的有关政策，继续实行最低收购价政策，把国家的重大支农政策制度化、规范化，推进农村金融改革和创新等重要政策措施。

　　2006年的中央一号文件以《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》为题，聚焦“社会主义新农村建设”，旨在落实党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村的重大历史任务。文件明确要求加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，全方位协调推进农村经济、政治、文化、社会和党的建设，尤其是提出全面取消农业税，终结了中国延续数千年的农业税历史。

　　2007年中央一号文件以《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》为题，聚焦“现代农业”，旨在夯实产业基础，确保新农村建设沿着健康的轨道向前推进。文件明确了现代农业的概念，强调把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，注重开发农业的多种功能，培育现代农业经营主体，大力发展农民专业合作组织，要求在全国建立农村最低生活保障制度。

　　2008年中央一号文件以《关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》为题，聚焦“农业基础设施建设”，旨在加强农业基础地位，保障主要农产品基本供给，解决农村社会管理和公共服务的矛盾。文件要求巩固、完善、强化强农惠农政策，提升农业科技、人才、服务等支撑能力，提高农村生产和农村生活的基本公共服务水平，首次提出建立新型农村社会养老保险制度，强调保障农民土地权益。

　　2009年中央一号文件以《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》为题，聚焦“农业稳定发展”，旨在应对国际金融危机，防止粮食生产滑坡与农民收入徘徊。文件要求较大幅度增加农业补贴，提高政府对粮食最低收购价格的水平，增加政府农产品的储备，加强农产品进出口调控，加大力度解决农民工就业问题，将农村民生建设重点投向农村电网、乡村道路、饮水安全、沼气、危房改造等领域。

　　2010年中央一号文件以《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》为题，聚焦“统筹城乡发展”，旨在以城乡统筹破解三农难题，协调推进工业化、城镇化和农业现代化。文件明确要求推动资源要素向农村配置，首次提出促进农业发展方式转变，突出把农田水利作为农业基础设施建设的重点、良种培育作为农业科技创新的重点、主产区作为粮食生产支持政策的重点，提出深化户籍制度改革等系列举措。

　　2011年中央一号文件以《关于加快水利改革发展的决定》为题，聚焦“水利改革发展”，旨在有效缓解水利“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”等问题，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面。文件首次全面阐释水利的重要地位，提出突出加强农田水利等薄弱环节建设、全面加快水利基础设施建设、建立水利投入稳定增长机制、实行最严格的水资源管理制度、创新水利发展体制机制等重要举措。

　　2012年中央一号文件以《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》为题，聚焦“农业科技创新”，旨在依靠科技进步实现农业增产增收、提质增收、节本增收。文件明确了农业科技的公共性、基础性、社会性的定位，首次强调三农政策的强农惠农富农三大指向，提出推进农业科技创新、提升技术推广能力、发展农业社会化服务、加强教育科技培训等系列举措。

　　2013年中央一号文件以《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》为题，再次聚焦“现代农业”，核心是创新农业经营体系，旨在解决城镇化进程中谁来种地、怎么种地以及农村社会管理等问题，激活农村和农民自身的活力。文件要求新增补贴向主产区和优势产区集中、向新型生产经营主体倾斜，培育和壮大新型农业生产经营组织，首次提出发展家庭农场、建立严格的工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度，强调建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。

　　2014年中央一号文件以《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》为题，聚焦“农村改革”，旨在贯彻落实党的十八届三中全会精神，破除农业农村体制机制弊端，推进四化同步发展。文件强调确保谷物基本自给、口粮绝对安全，提出建立农产品目标价格制度、最严格的食品安全监管制度、粮食主产区利益补偿与生态补偿机制、农业可持续发展长效机制等重要举措，系统提出农村土地产权改革的要求，确定了开展村庄人居环境整治、推进城乡基本公共服务均等化等重点工作。

　　2015年中央一号文件以《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》为题，再次聚焦“农业现代化”，旨在靠改革添动力，以法治作保障，在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收。文件首次提出推进农村一二三产业融合发展，明确推进农村集体产权制度改革与农村土地制度改革试点等工作，首次提出完善农产品价格形成机制，加强农村法治建设。

　　2016年中央一号文件以《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》为题，继续聚焦“农业现代化”，旨在用发展新理念破解三农新难题，加快补齐农业农村短板。文件首次提出推进农业供给侧结构性改革，要求着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提出推进“互联网+”现代农业、加快培育新型职业农民、推动农业绿色发展、培育壮大农村新产业新业态等创新措施。

　　2017年中央一号文件以《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》为题，聚焦“农业供给侧结构性改革”，旨在从供给侧入手、在体制机制创新上发力，从根本上解决当前最突出的农业结构性、体制性矛盾。文件在优化产品产业结构、推行绿色生产方式、壮大新产业新业态、强化科技创新驱动、补齐农业农村短板、加大农村改革力度等方面进行全面部署，提出建设三区三园一体，大规模实施节水工程、盘活利用闲置宅基地，大力培育新型农业经营主体和服务主体，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作等创新举措。

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